Jerzy Kranz: Fundusz Odbudowy czyli próba odporności narodowej

0
(0)

Decyzją Rady (UE, Euratom) 2020/2053 z 14 grudnia 2020 r.1 w sprawie zasobów własnych Unia Europejska (UE) ustanowiła jednomyślnie i uaktualniła ramy finansowe swojej działalności. Dla wejścia w życie tej decyzji niezbędna jest jej akceptacja przez wszystkie państwa członkowskie zgodnie z ich krajowymi procedurami.

Tryb wyrażenia zgody na ratyfikację tej decyzji przez Prezydenta RP stał się przedmiotem prawnych i politycznych kontrowersji. Ich rozstrzygnięcie zależy od odpowiedzi na dwa pytania: czy omawiana decyzja została podjęta zgodnie z prawem Unii i w ramach kompetencji Rady oraz czy ratyfikując tę decyzję mamy do czynienia z przekazaniem przez Polskę kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach, a w konsekwencji z koniecznością zastosowania art. 90 Konstytucji RP.

1.

Decyzja Rady w sprawie zasobów własnych UE dotyczy w pierwszym rzędzie wieloletnich ram budżetowych Unii (1074 mld euro) finansowanych ze składek państw członkowskich, których struktura i źródła ulegają pewnej modyfikacji. Przewidziano w niej jednak również dodatkowe, chociaż tymczasowe źródło w postaci nowego programu NextGenerationEU, czyli instrumentu odbudowy gospodarczej o wartości 750 mld euro, który ma pomóc naprawić szkody gospodarcze i społeczne spowodowane pandemią koronawirusa. Program ten nie jest jednak finansowany ze składek państw członkowskich, lecz z pożyczki zaciągniętej przez Unię (nie przez jej państwa członkowskie) na rynkach kapitałowych. Pułap środków do wykorzystania przez Polskę wynosi 34,2 mld euro w postaci kredytów i 23,1 miliarda euro w formie bezzwrotnych dotacji.

Głównym komponentem NextGenerationEU jest Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności (The Recovery and Resilience Facility) – zwany potocznie i w skrócie Funduszem Odbudowy, mający dysponować kapitałem 672,5 mld euro.

Te nowe i specjalne środki przeznaczone są na finansowanie wyznaczonych i sprofilowanych przez Unię dziedzin i projektów, w powiązaniu z krajowymi programami odbudowy (KPO). Te ostatnie będą oceniane przez Unię pod kątem celowości i spoistości społeczno-gospodarczej oraz dopasowania do głównych celów Funduszu. Akcent położony jest na wyzwania przyszłości (NextGeneration) a zwłaszcza nowe technologie, ekologię, innowacyjność, które przyczynić się mają do wzrostu gospodarczego i zwiększonego zatrudnienia. Pomoc Funduszu i jego rozliczanie nie będzie się ograniczyć do kryteriów (wskaźników) finansowych, lecz obejmie również analizę celów i skutków (tzw. kamienie milowe)2.

2.

Finansowanie działań Unii, a zwłaszcza nowych źródeł oraz nowych instrumentów i form udzielania pomocy, ma oblicze polityczne i prawne.

Pomocy finansowa UE dla państw członkowskich i ich podmiotów prawnych jest zawsze uzależniona od pewnych przesłanek oraz warunków. Niekiedy udziela się jej dla wspierania niektórych ogólniejszych celów i dziedzin i wówczas jej rozliczenie następuje ex post. W innych przypadkach pomoc tę uzyskuje się na konkretne projekty w wyznaczonych z góry dziedzinach, przy czym przesłanką wstępną jest pozytywna ocena projektu, a wypłaty następują niekiedy transzami zależnie od postępów w jego realizacji.

2.1. Wszystkie (międzynarodowe lub krajowe) struktury znają pojęcie conditionality, innymi słowy żadnemu państwu członkowskiego nic się nie należy z góry i bezwarunkowo czyli pomocy nie udziela się w ciemno lub na piękne (politycznie) oczy. Tak jest w przypadku Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Grupy Banku Światowego czy Unii Europejskiej. W tym ostatnim przypadku wypada przypomnieć działania Europejskiego Banku Inwestycyjnego, Europejskiego Mechanizmu Stabilności czy też Konwencji z państwami Afryki, Karaibów i Pacyfiku. Nie inaczej będzie w przypadku Funduszu Odbudowy. W praktyce (również unijnej) pomoc bywa niekiedy udzielona lekkomyślnie i na podstawie fałszywych przesłanek, a kontrola mafijnego sposobu korzystania z przyznanych środków okazuje się niedostateczna (np. casus Węgier i oligarchii premiera Orbana).

Wspomniana conditionality bywa przedmiotem sporów, trudno jednak oczekiwać, że udzielanie pomocy będzie się opierać na warunkach ubiegających się o nią podmiotów3. Każdy starający się o kredyt podmiot podlega ocenie ze strony banku i nikt się w tym nie dopatruje naruszenia praw człowieka. Krytyka, a po części opór, ze strony polskiego rządu lub niektórych ministrów, wobec unijnej decyzji o zasobach własnych oraz Funduszu Odbudowy, a także wobec rozporządzenia UE z 16 grudnia 2020 r. dotyczącego ochrony budżetu Unii4 (potocznie: pieniądze za praworządność) sprowadza się do manipulowania krajową opinią publiczną dla partykularnych i partyjnych celów używając pojęciowych wytrychów w rodzaju suwerenność, interwencja (ingerencja) w sprawy wewnętrzne lub federalizacja5.

Rząd zarzuca też Unii posługiwanie się ogólnikowym kryterium „tak zwanej praworządności” (którą premier określa mianem pałki) zapominając że praworządność jest jedną z podstawowych zasad Konstytucji RP (art. 2) oraz UE (art. 2 TUE) i że została ona zdefiniowana w cytowanym rozporządzeniu z 16 grudnia 2020 r.

Granice prawnego krętactwa przekracza wniosek premiera do kierowanego przez Julię Przyłębską Trybunału Konstytucyjnego w sprawie nadrzędności Konstytucji RP nad prawem europejskim6. Próby podważania w ten sposób wiążącego Polskę prawa międzynarodowego (prawa unijnego) są żałosnym spektaklem. Jest to świadoma konfrontacja z instytucjami i wartościami europejskimi. Słychać w tym wszystkim echo „demokracji socjalistycznej” i „demokracji suwerennej” – tak drogich Jaruzelskiemu i Putinowi. W konsekwencji Polska zostaje ośmieszenia i zepchnięta na peryferie polityki międzynarodowej.

Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 9 Konstytucji RP „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”, a na mocy art. 27 wiążącej Polskę Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 1969 r. „Strona nie może powoływać się na postanowienia swojego prawa wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu”. Dodajmy też, że zgodnie z Konstytucją RP w przypadku konfliktu między ustawą a normą prawa międzynarodowego organy państwa zobowiązane są zapewnić pierwszeństwo stosowania tej ostatniej (art. 91 Konstytucji RP).

Co do konfliktu między normą prawa UE i normą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się już w wyroku z 2005 r.7

Otóż, po pierwsze, można (prewencyjnie) dążyć do uniemożliwienia określonych zmian w Traktatach założycielskich lub uchwalenia aktu unijnego prawa pochodnego.

Po drugie, można polegać na rozsądnej i przyjaznej prawu unijnemu i orzecznictwu TSUE postawie sądów krajowych (również takiej postawie TSUE w odniesieniu do konstytucji narodowych).

Po trzecie, można zaskarżyć dany akt prawny do TSUE w formie skargi o stwierdzenie nieważności (art. 263 TFUE) albo zadać pytanie prejudycjalne (art. 267 TFUE).

Po czwarte, Unia może zmienić albo uchylić obowiązującą normę jej prawa (nie jest to jednak możliwe w drodze jednostronnej czynności państwa).

Po piąte, możliwa jest zmiana odpowiedniej normy konstytucyjnej.

Po szóste, najdalej idącym rozwiązaniem jest wystąpienie z UE, co zresztą Traktat z Lizbony dopuszcza po raz pierwszy w sposób wyraźny (art. 50 TUE).

Nie ulega natomiast wątpliwości, że Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji do oceny, czy norma unijna lub wyrok TSUE są zgodne z prawem UE. Demonstracyjne nieprzestrzeganie prawa UE pod pretekstem wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do frontalnego starcia o nieobliczalnych dla Polski konsekwencjach.

2.2. Inny aspekt polityczny związany z Funduszem Odbudowy dotyczy decyzji Sejmu co do trybu, w jakim ma on wyrazić zgodę na ratyfikację8 przez prezydenta RP wspomnianej decyzji Rady UE w sprawie zasobów własnych9.

W Konstytucji przewidziano kilka wariantów. Pierwszy ma charakter typowy, sformułowany w art. 89 ust. 1, i sprowadza się do uchwalenia ustawy zwykłą większością głosów. W drugim (art. 90 ust. 1 i 2) przewidziano tryb specjalny jednak tylko dla przypadków, gdy dochodzi do przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację jest wówczas uchwalana przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów (wymogi surowsze niż w przypadku zmiany Konstytucji). Ten specjalny wariant może zostać zastąpiony przez ogólnokrajowe referendum zgodnie z art. 125 Konstytucji.

Wybór trybu nie zawsze jest prosty lub oczywisty ze względu na nieostre prawnie pojęcia stosowane w art. 89 i 90. Wymaga to skupienia się na ich doktrynalnej interpretacji, jednak z uwzględnieniem praktyki – zwłaszcza, chociaż nie tylko polskiej10. Jak dotychczas art. 90 znalazł zastosowanie dwukrotnie – pierwszy raz przy wyrażaniu zgody na przystąpienie Polski do UE (referendum), a drugi w odniesieniu do ratyfikacji Traktatu z Lizbony (2009). W pozostałych dotyczących Unii przypadkach zastosowano art. 89.

Sprawa bywa niekiedy delikatna, ponieważ zastosowanie art. 90 Konstytucji utrudnia uchwalenie ustawy. Charakterystyczne, że w przeszłości posłowie ze środowisk narodowych lub konserwatywnych kierowali do TK skargi związane z naruszeniem art. 9011. W kontekście ratyfikacji decyzji Rady dotyczącej zasobów własnych (w tym Funduszu Odbudowy) środowiska te zachowują wyraźną wstrzemięźliwość co do zastosowania tego artykułu.

W związku z brakiem odpowiedniej większości głosów pojawiają się obecnie głosy, aby ominąć wymóg zgody ustawowej i doprowadzić do ratyfikacji przez prezydenta w trybie art. 89 ust. 2 Konstytucji: „O zamiarze przedłożenia Prezydentowi Rzeczypospolitej do ratyfikacji umów międzynarodowych, których ratyfikacja nie wymaga zgody wyrażonej w ustawie, Prezes Rady Ministrów zawiadamia Sejm”. Ta potocznie określana mała ratyfikacja byłaby w obecnej sytuacji oczywistym nadużyciem prawa (détournement de pouvoir), ponieważ zastosowanie art. 89 ust. 1 wydaje się nieuniknione ze względu na niektóre sformułowane w nim przesłanki, w tym obciążenie państwa pod względem finansowym w postaci składki Polski do budżetu Unii (pkt 4 art. 89 ust. 1).

Manipulowanie trybami konstytucyjnymi dla celów pozaprawnych jest wątpliwe i niesie ryzyko, że w przyszłości posłuży drugiej stronie za pretekst, co może mieć negatywne skutki dla Polski.

Niezależnie od wyboru trybu, brak ratyfikacji omawianej decyzji w sprawie zasobów własnych postawi Polskę w bardzo trudnej sytuacji. Z kolei zgoda na ratyfikację oznacza uzyskanie dostępu do Funduszu Odbudowy, którego pomoc uzależniona będzie od przesłanek i procedur kontrolnych skuteczniejszych (nawet jeśli nie idealnych) od ewentualnych przyrzeczeń ze strony rządu RP. Konkludując, należy raczej szukać innych sposobów obalenia panującej „dyktatury proletariatu”.

O dalszym przebiegu wydarzeń zadecyduje wkrótce praktyka rządowa i parlamentarna.

3.

Kompetencje, w jakie Unia została wyposażona przez państwa członkowskie na podstawie TUE i TFUE, określa się jako powierzone/przyznane. W myśl art. 5 TUE: „1. Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania [principe d’attribution, principle of conferral]”. W art. 90 Konstytucji RP czytamy: „1. Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach”.

„Powierzenie/przyznanie” w art. 5 TUE oraz „przekazanie” w art. 90 Konstytucji RP postrzegać należy z różnych perspektyw. Z punktu widzenia państwa „przekazanie” wyraża przede wszystkim sytuację, w której rezygnuje ono z części swych kompetencji władczych na rzecz organizacji międzynarodowej. Z perspektywy Traktatów założycielskich „powierzenie” oznacza wyposażenie Unii – jako autonomicznego podmiotu – w kompetencje, które państwo posiadało, lecz rezygnuje z nich na rzecz organizacji, ale też w kompetencje, których państwo nie posiadało i nie mogło ich przekazać. O ile traktatowa zasada powierzenia/przyznania jest wspólna dla państw członkowskich, o tyle z perspektywy prawa krajowego terminologia i kryteria (w tym procedury) przekazania/przeniesienia kompetencji mogą być definiowane i interpretowane w różny sposób. Jest to zadanie dla krajowego ustawodawcy oraz sądów konstytucyjnych.

Zastosowanie trybu z art. 90 wymaga pogłębionej refleksji, dla której fundamentalne znaczenie ma ustalenie znaczenia konstytucyjnego terminu „przekazanie kompetencji”. Wprawdzie Konstytucja ani inne ustawy nie definiują tego pojęcia, istnieje jednak wkład polskiej doktryny prawnej i uwzględniające ją orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego12.

Należy przede wszystkim uwzględnić różnice między przekazaniem kompetencji w rozumieniu art. 90 a ograniczeniami kompetencji. Ograniczenia (wyznaczenie granic) kompetencji organów państwa wynika zarówno z prawa krajowego (zwłaszcza konstytucyjnego), jak i międzynarodowego. Ograniczenie kompetencji państwa jest istotą traktatów i prawa unijnego, jednak nie każde ograniczenie kompetencji sprowadza się do jej przekazania innemu podmiotowi.

Niezbędne jest, przykładowo, odróżnić powierzenie niektórych kompetencji państwa organizacji lub organowi międzynarodowemu od innych sytuacji jak np. wykonywania przez jedno państwo (na podstawie traktatu) elementów władzy publicznej na terytorium drugiego albo przyznanie immunitetów (wyłączeniu spod jurysdykcji karnej, cywilnej, administracyjnej) osobom fizycznym i prawnym, a także państwu lub organizacjom międzynarodowym. W wielu przypadkach dochodzi do wyłączenia jurysdykcji sądu krajowego na rzecz procedury międzynarodowej (np. spory prawne między państwami, spory inwestycyjne między zagranicznym przedsiębiorstwem i państwem). Znane jest też pojęcie międzynarodowego zarządu terytorium. Nie jest jednak przekazaniem kompetencji w rozumieniu art. 90 uznanie jurysdykcji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka lub Międzynarodowego Trybunału Karnego.

Ograniczając się do powyższych uwag przytoczmy istotne definicje i sformułowania zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2013 r. (33/12):

„Katalog spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji wskazuje, że większość ratyfikowanych umów międzynarodowych wpływa (modyfikuje) na sposób wykonywania kompetencji przez organy krajowe. W wielu wypadkach umowy te wprowadzają ograniczenia wykonywania kompetencji przez organy władzy państwowej lub nakładają na te organy obowiązki niewynikające z prawa krajowego (np. umowy o wykonywaniu orzeczeń sądów obcych). (…) Jednakże (…) nie każda umowa wpływająca na sposób wykonywania kompetencji przez organy krajowe, ograniczająca te kompetencje lub modyfikująca je przez nałożenie nowych obowiązków na organy krajowe, stanowi przekazanie kompetencji w rozumieniu art. 90 Konstytucji. Przyjęcie założenia przeciwnego prowadziłoby do prawie całkowitego pokrywania się zakresu przedmiotowego art. 89 i art. 90 Konstytucji” (motyw 157).

„Trybunał Konstytucyjny (…) uznał, że konieczność stosowania art. 90 Konstytucji występuje, gdy: 1) przedmiotem umowy są kompetencje władcze, na podstawie których organy krajowe wydają akty prawne (w szczególności akty prawodawcze) wiążące podmioty podległe; 2) kompetencje zostają powierzone organizacji lub organowi międzynarodowemu (ponadnarodowemu); 3) skutkiem tego powierzenia jest możliwość wykonywania tych kompetencji przez tę organizację w taki sposób, że może ona wydawać akty prawne (przede wszystkim akty prawotwórcze) wiążące podmioty podległe i organy krajowe; 4) z reguły kompetencje powierzone nie są prostą sumą kompetencji przekazanych” (motyw 200).

4.

Decyzję Rady z 14 grudnia 2020 r. w sprawie zasobów własnych kwalifikuje się jako tzw. akt organiczny czyli część prawa pierwotnego UE (a nie prawa wtórnego). Dzieje się tak nie tylko ze względu na jej ciężar finansowy, lecz również decydującą rolę państw w Radzie (brak wniosku Komisji, wymóg jednomyślności) oraz konieczność akceptacji decyzji przez wszystkie państwa zgodnie z ich procedurami krajowymi.

Podstawą prawną tej decyzji jest art. 311 TFUE, zgodnie z którym

„Unia pozyskuje środki niezbędne do osiągnięcia swoich celów i należytego prowadzenia swoich polityk. Bez uszczerbku dla innych dochodów budżet jest finansowany całkowicie z zasobów własnych. Rada, stanowiąc zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, jednomyślnie i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, przyjmuje decyzję określającą przepisy mające zastosowanie do systemu zasobów własnych Unii. W tym kontekście można ustanawiać nowe lub uchylać istniejące kategorie zasobów własnych. Decyzja ta wchodzi w życie dopiero po jej zatwierdzeniu przez Państwa Członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi”.

Zakotwiczenie omawianej decyzji (w tym Funduszu Odbudowy) w procedurze z art. 311 TFUE podyktowane jest nadzwyczajną wagą i skalą samego programu NextGenerationEU, jak i koniecznością obsługi znacznego zadłużenia. Jest to bez wątpienia procedura wymagająca i uwzględniająca interesy oraz wolę wszystkich państw członkowskich (w tym parlamentów narodowych)13. Uchwalając omawianą decyzję Rada działa w ramach powierzonych jej traktatowo kompetencji, przy czym nie dochodzi do zwiększenia kompetencji UE, a tym bardziej przekazania/powierzenia jej przez państwa nowych kompetencji.

W traktatach założycielskich UE nie sprecyzowano struktury budżetowej i jej elementów (rodzaju i wysokości jej źródeł finansowych), a art. 311 TFUE ogranicza się do aspektów proceduralnych przewidując, że konkretne kategorie składek mogą być uchylane lub dodawane przez Radę.

Na zasoby własne UE składają się (w skrócie), wyszczególnione w decyzji Rady, trzy kategorie składek: część wpływów uzyskiwanych przez państwa z pobieranych ceł lub opłat wyrównawczych, część wpływów z podatku VAT oraz ułamek obliczany na podstawie produktu krajowego brutto (ten ostatni składnik to ok. 70 procent zasobów własnych). Zgodnie z nową decyzją Rady od początku 2021 r. doszła do tych zasobów nowa kategoria, a mianowicie opłata z tytułu składowania odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych niepoddawanych recyklingowi14. Wkład z tego ostatniego tytułu wiąże się z zamiarem ograniczenia składowania szkodliwych odpadów (Polska jest pod tym względem krajem zaśmiecanym w sposób słabo kontrolowany przez państwo, z czego korzystają grupy przestępcze – wystarczy przypomnieć tajemnicze pożary składowisk przed kilkoma laty).

Pobór powyższych składek odbywa się zgodnie prawem państw członkowskich, a zarządzanie nimi opiera się na rozporządzeniach unijnych uchwalonych na mocy art. 322 ust. 2 TFUE15 (art. 9 ust. 1-3 omawianej decyzji Rady).

W przyszłości przewiduje się uzupełnienie zasobów własnych Unii nowymi kategoriami, w tym między innymi składkami z tytułu opłaty cyfrowej, podatku od transakcji finansowych, rozszerzenia handlu emisjami oraz tzw. granicznego śladu węglowego16.

Dotychczasowe i nowe kategorie zasobów własnych (składek budżetowych) mają ułatwić spłatę bardzo wysokich, nadzwyczajnych i tymczasowych zobowiązań Unii (750 mld euro) związanych z programem NextGenerationEU, w tym zwłaszcza z Funduszem Odbudowy. Co istotne, środki na ten program nie mają pochodzić ze składek budżetowych, lecz z pożyczek zaciągniętych przez Komisję (w imieniu Unii i na jej odpowiedzialność) na rynkach kapitałowych. Przeznaczenie tak pozyskanych dodatkowych środków ograniczone jest do konkretnych celów Funduszu Odbudowy i w art. 4 omawianej decyzji Rady zastrzega się, że środki te nie mogą być przeznaczone przez Unię do finansowania jej wydatków operacyjnych.

Część pomocy w tych ramach wypłacana będzie w formie pożyczek (360 mln euro), co wymaga spłaty przez beneficjenta, natomiast druga część (390 mln euro), wypłacana w formie bezzwrotnych dotacji, pokrywana będzie z budżetu Unii17. Te zobowiązania pożyczkowe mają być w pełni spłacone najpóźniej do końca 2058 r. Oczekuje się, że w sprzyjających okolicznościach nowe kategorie zasobów własnych przyczynić się mogą do pokrycia z budżetu również części pożyczkowej.

5.

W tym kontekście wypada postawić pytanie o naturę źródeł zasobów własnych Unii. Można się spotkać z ich określeniem jako podatki i skłonnością do analizowania ich w ramach legislacji krajowej. W świetle prawa polskiego sprawy podatkowe są częścią materii ustawowej, nie ma jednak przeszkód, aby regulować je w drodze ratyfikowanych za zgodą parlamentu umów międzynarodowych (np. umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania), co jednak nie jest równoznaczne z przekazaniem kompetencji.

Postrzeganie zasobów własnych w perspektywie podatków wydaje się jednak błędne. Podatkiem jest publicznoprawne, przymusowe, nieodpłatne oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz państwa; między podmiotem uprawnionym do pobrania podatku a podmiotem zobowiązanym do jego zapłaty zachodzi stosunek podległości. Czym innym z kolei jest opłata, która z definicji zakłada istnienie konkretnego świadczenia wzajemnego. I wreszcie składka, która oznacza zaangażowanie finansowe na rzecz wspólnego przedsięwzięcia w strukturze (krajowej lub międzynarodowej) dobrowolnego członkostwa.

Wynikające ze statutu organizacji międzynarodowej świadczenia finansowe państw na jej rzecz określa się z reguły mianem składek (contributions, quotas). Polska nie jest płatnikiem podatków, ani dłużnikiem Unii. Nie ulega natomiast wątpliwości, że udział finansowy Polski w zasobach własnych Unii (lub innej organizacji międzynarodowej) pochodzi z dochodów władzy publicznej z różnego rodzaju podatków i opłat uzyskiwanych przez aparat państwowy w ramach regulacji ustawowej. Mamy tu do czynienia z krajowymi wpływami budżetowymi, których część dopiero w dalszej kolejności, jako składka Polski, trafi do budżetu konkretnej organizacji.

Polska nie posiada jednak kompetencji do uchwalania budżetu Unii, która z kolei nie ustala podatków dla Polski. Płacąc składki do budżetu organizacji międzynarodowej Polska nie wyzbywa się swoich władczych kompetencji podatkowych oraz kompetencji do zadłużania się na rynkach kapitałowych.

6.

W związku programem NextGenerationEU i Funduszem Odbudowy wypada się przyjrzeć metodzie pozyskiwania środków w drodze zaciągania przez Komisję pożyczek na rynkach kapitałowych. Niezależnie od aspektów prawnych tej kwestii problem jest doniosły, ponieważ skala pożyczki jest duża (uzasadniona nadzwyczajnymi okolicznościami związanymi ze skutkami pandemii) i łączy się z nią kwestia spłaty zadłużenia zaciągniętego przez Komisję w imieniu Unii.

Pozyskiwanie środków finansowych na rynkach kapitałowych nie jest w Unii nowością i ma legalne podstawy prawne. W omawianym przypadku przepisem wyjściowym jest cytowany wyżej art. 311 TFUE (Rada jednomyślnie podejmuje decyzję o zasobach własnych, ich rodzaju i strukturze, z zastrzeżeniem jednomyślnej zgody państw). W podjętej na tej podstawie decyzji Rady o zasobach własnych z 14.12.2020 r. przewidziano, że „wyłącznie w celu zaradzenia skutkom kryzysu związanego z COVID-19 poprzez zastosowanie rozporządzenia Rady ustanawiającego Instrument Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy (…) Komisja jest uprawniona do zaciągnięcia w imieniu Unii pożyczek na rynkach kapitałowych do wysokości 750 000 mln euro” (art. 5.1).

Działania wykonawcze, w tym zarządzanie konkretnymi środkami i programami finansowymi, opierają się z reguły na innych przepisach18.

Zgodnie z art. 122 TFUE:

„1. Bez uszczerbku dla innych procedur przewidzianych w Traktatach, Rada, na wniosek Komisji, może postanowić, w duchu solidarności między Państwami Członkowskimi, o środkach stosownych do sytuacji gospodarczej, w szczególności w przypadku wystąpienia poważnych trudności w zaopatrzeniu w niektóre produkty, zwłaszcza w obszarze energii. 2. W przypadku gdy Państwo Członkowskie ma trudności lub jest istotnie zagrożone poważnymi trudnościami z racji klęsk żywiołowych lub nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza jego kontrolą, Rada, na wniosek Komisji, może przyznać danemu Państwu Członkowskiemu, pod pewnymi warunkami, pomoc finansową Unii. Przewodniczący Rady informuje Parlament Europejski o podjętej decyzji”.

Fundusz Odbudowy został powołany do życia na podstawie art. 12219 uwzględniając wcześniejszą decyzję Rady o zasobach własnych podjętą na podstawie art. 311 TFUE (w tym konieczność ratyfikacji tej decyzji przez wszystkie państwa członkowskie). Uprzednio, również na podstawie artykułu 122 (jednak bez powiązania z art. 311 TFUE), Rada ustanowiła (maj 2020 r.) specjalny unijny program pomocy finansowej (SURE) o wartości do 100 mld euro przeznaczony na ograniczenie bezrobocia w kontekście COVID-1920. Oba programy funkcjonują na podobnych zasadach – ich finansowanie zapewnia Komisja, która zaciąga pożyczki na rynkach kapitałowych, a państwa poręczają je w ograniczonym zakresie21.

Zaciąganie pożyczek na rynkach kapitałowych jest metodą typową dla wielu organizacji międzynarodowych. Kapitał organizacji Grupy Banku Światowego lub regionalnych banków rozwoju, w tym Europejskiego Banku Inwestycyjnego (art. 20 statutu EBI), pochodzi w większości z takich źródeł. Również Europejski Mechanizm Stabilności (EMS) działa na podobnej zasadzie22.

Powołanie do życia EMS wynikało z poprzedzającej to zdarzenie decyzji Rady Europejskiej23, która doprowadziła do zmiany Traktatu o funkcjonowaniu UE w uproszczonej procedurze24 i dodania nowego ustępu do art. 136 TFUE w brzmieniu: „3. Państwa Członkowskie, których walutą jest euro, mogą ustanowić mechanizm stabilności uruchamiany, jeżeli będzie to niezbędne do ochrony stabilności strefy euro jako całości. Udzielenie wszelkiej niezbędnej pomocy finansowej w ramach takiego mechanizmu będzie podlegało rygorystycznym warunkom”.

W tym kontekście doszło w 2012 r. do zawarcia traktatu o EMS, który ma udzielać pomocy finansowej w celu zapewnienia stabilności państw strefy euro. Na tym tle pojawiły się pytania o zgodność tego typu mechanizmu z prawem Unii. Legalność EMS z punktu widzenia prawa Unii została potwierdzona przez TSUE w wyroku z 2012 r.25, który ma znaczenie dla oceny prawnej zróżnicowanych kręgów współpracy, również poza ramami traktatowymi Unii.

W związku z powyższym grupa posłów Prawa i Sprawiedliwości skierowała skargę do Trybunału Konstytucyjnego zarzucając, że ustawa z 11 maja 2012 r. o ratyfikacji decyzji Rady Europejskiej 2011/199/UE w sprawie zmiany art. 136 TFUE w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro, jest niezgodna z art. 90 Konstytucji RP w związku z art. 120 zdanie pierwsze, art. 88, art. 146 i art. 219 Konstytucji oraz art. 48 ust. 6 TUE. W wyroku z 26 czerwca 2013 r. (K 33/12) Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił skargi dopuszczając tym samym ratyfikację decyzji w trybie art. 89 ust. 1.

7.

Posługiwanie się w kontekście Funduszu Odbudowy mianem „uwspólnotowienia” długu wydaje się być nadmiernym skrótem i uproszczeniem. Otóż przeznaczona dla Funduszu pożyczka na rynku kapitałowym jest długiem Unii (a nie jej państw członkowskich), która zobowiązana jest do jego obsługi26. Dług ten wiąże się z pomocą udzielaną państwom tylko w ramach, na zasadach i w celach ustalonych przez Fundusz Odbudowy. Unia nie odpowiada więc za długi państw zaciągnięte w innych warunkach i okolicznościach.

Właściwsze jest mówić w przypadku Funduszu Odbudowy o ograniczonym, solidarnym poręczeniu długu Unii przez państwa członkowskie (a nie pojedyncze państwo). Przedstawiane w tym kontekście zagrożenia dla polskiej suwerenności i stabilności finansowej albo sugestie o możliwości jednostronnego pozyskania przez Polskę środków na rynkach kapitałowych są wyrazem bałamutnej manipulacji.

Szczegółowe objaśnienia zawarte są w motywie 23 preambuły oraz w art. 9 ust. 4-6 decyzji Rady o zasobach własnych. I tak w przypadku gdy zatwierdzone środki zapisane w budżecie Unii nie są wystarczające do wywiązania się przez nią ze zobowiązań z tytułu zaciągniętych pożyczek, a Komisja nie jest w stanie zapewnić koniecznej płynności, wówczas państwa członkowskie udostępniają Komisji – jako rozwiązanie ostateczne – zasoby niezbędne na ten cel. Komisja informuje państwa członkowskie o takich wezwaniach z należytym wyprzedzeniem.

W przypadku gdy, w określonym terminie, państwo członkowskie nie zastosuje się do wezwania, Komisja jest uprawniona, na zasadzie tymczasowej, do wystąpienia do pozostałych państw członkowskich z dodatkowymi wezwaniami. Takie solidarne wezwania muszą być proporcjonalne do szacowanych dochodów budżetu uzyskanych od każdego z tych pozostałych państw członkowskich. Maksymalna łączna roczna kwota zasobów pieniężnych, o którą można wystąpić z wezwaniem do poszczególnych państw członkowskich, nie może w żadnym przypadku przekroczyć odpowiedniego udziału tego państwa opartego na DNB [dochód narodowy brutto] w nadzwyczajnym i tymczasowym zwiększeniu pułapu zasobów własnych.

Co ważne, państwo członkowskie, które nie zastosowało się do wezwania, nadal pozostaje zobowiązane do zastosowania się do niego.

Podobny mechanizm pozyskiwania środków oraz poręczenia ze strony państw członkowskich funkcjonuje w ramach wspomnianego wyżej programu SURE27, z którym Polska zawarła już odpowiednie umowy gwarancyjne i skorzystała jak dotąd z pomocy w wysokości ponad 11 miliardów euro. Nikt nie wspominał wtedy o konieczności zastosowania art. 90 Konstytucji, ale również nie straszył utratą suwerenności.

Przypomnijmy, że na mocy art. 125 TFUE (klauzula no bail out) Unia nie odpowiada za zobowiązania władz lub instytucji publicznych państwa członkowskiego, a państwo członkowskie nie odpowiada za zobowiązania władz publicznych innego państwa członkowskiego, jednak „z zastrzeżeniem wzajemnych gwarancji finansowych dla wspólnego wykonania określonego projektu”. Ten ostatni fragment art. 125 otwiera na zasadzie wyjątku furtkę dla odpowiedzialności państw członkowskich w przypadku projektów wspólnych (przykładowo Fundusz Odbudowy), oczywiście na sprecyzowanych w prawie Unii konkretnych warunkach.

8.

Unia dysponuje kompetencjami do ustalania zasobów własnych (art. 311 TFUE) i na tej podstawie została uchwalona decyzja Rady (UE, Euratom) 2020/2053 z 14 grudnia 2020 r. w sprawie systemu zasobów własnych Unii. Działając w ramach i na podstawie powierzonych jej traktatowo kompetencji Unia wykonuje je we własnym imieniu.

Zaciąganie przez Unię pożyczek na rynkach kapitałowych nie jest ograniczeniem kompetencji polskich organów. Polska może się nie godzić (brak ratyfikacji) na omawianą decyzję Rady i zablokować jej przyjęcie (wymagana akceptacja wszystkich państw członkowskich).

Składka Polski do budżetu Unii nie jest nowym elementem i nie stanowi ona podatku nałożonego przez Unię na Polskę.

W świetle przedstawionej wyżej (pkt 3) definicji pojęciowej nieporozumieniem jest sądzić, że w omawianym przypadku mamy do czynienia z przekazaniem kompetencji. Polska zachowuje kompetencję do zaciągania pożyczek na rynkach kapitałowych w imieniu własnym.

Konkludując, ratyfikacja decyzji Rady 2020/2053 nie wymaga zastosowania trybu z art. 90 Konstytucji RP – niezbędna jest natomiast procedura przewidziana w art. 89 ust. 1, w którym to trybie doszło do ratyfikacji uprzedniej tego rodzaju decyzji28.

Jerzy Kranz

*Autor jest profesorem Akademii Leona Koźmińskiego; b. podsekretarzem stanu w MSZ, b. dyrektorem departamentu prawnego MSZ, b. ambasadorem w RFN

1 Decyzja Rady (UE, Euratom) 2020/2053 z 14 grudnia 2020 r. w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej oraz uchylająca decyzję 2014/335/UE, Euratom (Dz. Urz. UE L 424/1 z 15.12.2020).

2 Szerzej na ten temat: 672,5 mld euro na odbudowę Europy. Unijne korzenie polskiego Krajowego Planu Odbudowy – https://klubjagiellonski.pl/2021/04/06/6725-mld-euro-na-odbudowe-europy-unijne-korzenie-polskiego-krajowego-planu-odbudowy/ ; Jak wydamy ponad 100 miliardów? Ocena projektu Krajowego Planu Odbudowy – Klub Jagielloński, Raport 02/2021.

3 Zob. J. Kranz, Jak postrzegać Unię Europejską? Kilka podstawowych pojęć i problemów, Warszawa 2013, s. 149-169 (https://kozminski.academia.edu/JerzyKranz)

4 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 z 16 grudnia 2020 r. w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii (Dz. Urz. UE LI 433/1 z 22.12.2020).

5 Szerzej J. Kranz, Weto czyli wyimaginowane pretensje pod adresem „wyimaginowanej wspólnoty” (22/12/2020) – https://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/16653 ; A. Wyrozumska, Porozumienie w sprawie rozporządzenia „pieniądze za praworządność” może okazać się skuteczne (22/12/2020) – https://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/16650 ; J. Kranz, O suwerenności czyli przyczynek do teorii wytrycha (10/12/2020) – https://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/16494; https://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/16544 ; J. Kranz, Unia Europejska, ponadnarodowość i federalizm (14 grudnia 2020 r.) – https://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/16544 ; szerzej J. Kranz, Pojęcie suwerenności we współczesnym prawie międzynarodowym, Warszawa 2015 (https://kozminski.academia.edu/JerzyKranz)

6 Wniosek Prezesa Rady Ministrów do Trybunału Konstytucyjnego z 29 marca 2021 r.

7 Trybunał Konstytucyjny. Wyrok z 11 maja 2005 r. (K 18/04) w sprawie Traktatu akcesyjnego, pkt 6.4.

8 Ustawa o umowach międzynarodowych (2000): Art. 12. 2a. Ratyfikacji podlegają akty prawne Unii Europejskiej, o których mowa w art. 48 ust. 6 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w art. 25, art. 218 ust. 8 akapit drugi zdanie drugie, art. 223 ust. 1, art. 262 lub art. 311 akapit trzeci Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

9 Art. 90 ust. 4. Uchwałę w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację podejmuje Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

10 J. Kranz, Przekazanie kompetencji na rzecz organizacji międzynarodowej w świetle praktyki Polski, Niemiec i Francji, Łódź 2013 (https://kozminski.academia.edu/JerzyKranz) oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24.11.2010 r. (K 32/09)

11 Np. wyroki TK z 11.05.2005 r. (K 18/04), z 24.11.2010 r. (K 32/09) lub z 26.06.2013 r. (K 33/12).

12 Zob. M. Szpunar w komentarzu do art. 90, zob. Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243 (red. M. Safjan, L. Bosek),Warszawa 2016, który podsumowuje wcześniejszy wkład polskiej doktryny: C. Mik, Przekazanie kompetencji przez Rzeczpospolitą Polską na rzecz Unii Europejskiej i jego następstwa prawne (uwagi na tle art. 90 ust. 1 Konstytucji), [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, red. C. Mik, Toruń 1999; J. Kranz, A. Wyrozumska, Ratyfikacja Rzymskiego Statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego a interpretacja Konstytucji z 1997 r.: art. 90 – czy tylko klauzula europejska? Studia Prawno-Europejskie, tom V, Łódź 2001, s. 15-35; A. Wyrozumska, M. Płachta, Problem ratyfikacji Statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego (uwagi polemiczne w związku z artykułem Karola Karskiego), Państwo i Prawo, 2001, nr 5, s. 87 i n.; C. Mik, Powierzenie Unii Europejskiej władzy przez państwa członkowskie i jego podstawowe konsekwencje prawne, (w:) J. Kranz (red.), Suwerenność i ponadnarodowość a integracja europejska, Warszawa 2006, s. 80-147; K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodowym, Kraków 2007; J. Kranz, A. Wyrozumska, Kilka uwag o umowie polsko-amerykańskiej w sprawie tarczy antyrakietowej, Państwo i Prawo, 2009, nr 7, s. 37-49; J. Kranz, A.Wyrozumska, Powierzenie Unii Europejskiej niektórych kompetencji a Traktat fiskalny, Państwo i Prawo, 2012, nr 7, s. 20-36; J. Barcz, J. Kranz, Powierzenie kompetencji na rzecz UE a Traktat o Europejskim Mechanizmie Stabilności i Traktat o unii fiskalnej. Uwagi w świetle orzecznictwa niemieckiego FTK i wyroku TSUE w sprawie C-370/12, Przegląd Sejmowy, 2013, nr 4, s. 23 i nast.

13 M. Nettesheim, Legally Feasible, Constitutionally Dubious: Establishing ,Next Generation Europe’ on the Basis of EU Secondary Legislation, VerfBlog, 2020/12/04: “The unanimous amendment of the own-resources decision, which has to be ratified by the 27 Member States, fulfils an important function of political legitimization. All Member States make it clear that they are committed to providing the EU with the resources that will be needed to enable the EU to pay back its debts from 2028 onwards” – https://verfassungsblog.de/legally-feasible-constitutionally-dubious/

14 Zob. art. 2 ust. 2 oraz motyw (7) preambuły decyzji Rady (UE, Euratom) 2020/2053 (przyp. 1).

15 Artykuł 322 TFUE. 1. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Trybunałem Obrachunkowym, przyjmują w drodze rozporządzenia: a) zasady finansowe określające w szczególności warunki uchwalania i wykonywania budżetu oraz przedstawiania i kontrolowania rachunków; b) zasady, które organizują kontrolę odpowiedzialności podmiotów finansowych, w szczególności urzędników zatwierdzających i księgowych. 2. Rada, stanowiąc na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim oraz Trybunałem Obrachunkowym, określa sposoby i procedurę, według których dochody budżetowe przewidziane w ramach systemu zasobów własnych Unii są pozostawione do dyspozycji Komisji, oraz określa środki stosowane, w razie potrzeby, w celu zaspokojenia potrzeb gotówkowych.

16 Zob. motyw (8) preambuły decyzji Rady (UE, Euratom) 2020/2053 (przyp. 1).

17 Zob. motyw (14) oraz art. 5 Decyzji Rady (UE, Euratom) 2020/2053 (przyp. 1) oraz Rozporządzenie Rady (UE) 2020/2094 z14 grudnia 2020 r. ustanawiające Instrument Unii Europejskiej na rzecz Odbudowy w celu wsparcia odbudowy w następstwie kryzysu związanego z COVID-19 (Dz. Urz. UE LI 433/23 z 22.12.2020).

18 Na podstawie art. 175 TFUE np. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z 12.02.2021 r. ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności.

19 Zob. Rozporządzenie Rady (UE) 2020/2094 (przyp. 17).

20 Rozporządzenie Rady (UE) 2020/672 z 19.05.2020 r. w sprawie ustanowienia europejskiego instrumentu tymczasowego wsparcia w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (SURE), jaka wystąpiła w związku z pandemią COVID-19.

21 Zob. motyw 23 preambuły oraz art. 9 ust. 4-6 Decyzji Rady (UE, Euratom) 2020/2053 (przyp. 1) oraz art. 11 Rozporządzenia Rady (UE) 2020/672 (przyp. 20).

22 Treaty Establishing the European Stability Mechanism (2.02.2012) – Article 21.1. The ESM shall be empowered to borrow on the capital markets from banks, financial institutions or other persons or institutions for the performance of its purpose. (…) Article 8(5). The liability of each ESM Member shall be limited, in all circumstances, to its portion of the authorised capital stock at its issue price. No ESM Member shall be liable, by reason of its membership, for obligations of the ESM. The obligations of ESM Members to contribute to the authorised capital stock in accordance with this Treaty are not affected if any such ESM Member becomes eligible for, or is receiving, financial assistance from the ESM.

23 Decyzja Rady Europejskiej 2011/199/UE z 25.03.2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro.

24 Art. 48 ust. 6 TUE dot. uproszczonej procedury zmiany niektórych przepisów traktatów założycielskich: „Rada Europejska może przyjąć decyzję zmieniającą wszystkie lub część postanowień części trzeciej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Rada Europejska stanowi jednomyślnie po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Komisją oraz z Europejskim Bankiem Centralnym w przypadkach zmian instytucjonalnych w dziedzinie pieniężnej. Decyzja ta wchodzi w życie dopiero po jej zatwierdzeniu przez Państwa Członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Decyzja, o której mowa w akapicie drugim, nie może zwiększyć kompetencji przyznanych Unii w Traktatach”.

25 Wyrok TSUE z 27 listopada 2012 r. w sprawie Pringle (C-370/12). Skarżący podnosił, że decyzja Rady Europejskiej 2011/199/UE jest bezprawna, ponieważ zmienia zakres kompetencji UE oraz narusza Traktaty unijne. TSUE orzekł, że: „1) (..) nie stwierdzono niczego, co by podważało ważność decyzji Rady Europejskiej 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro. 2) Artykuł 4 ust. 3 TUE, art. 13 TUE, art. 2 ust. 3 TFUE, art. 3 ust. 1 lit. c) TFUE i art. 3 ust. 2 TFUE, art. 119–123 TFUE i 125–127 TFUE oraz zasada ogólna skutecznej ochrony sądowej nie stoją na przeszkodzie zawarciu między państwami członkowskimi, których walutą jest euro, takiej umowy jak Traktat ustanawiający europejski mechanizm stabilności”.

26 Art. 323 TFUE. Parlament Europejski, Rada i Komisja zapewniają dostępność środków finansowych umożliwiających Unii wykonywanie jej zobowiązań prawnych wobec stron trzecich.

27 Zob. przyp. 21.

28 Ustawa z 9.04.2015 r. o ratyfikacji decyzji Rady z 26.05.2014 r. w sprawie systemu zasobów własnych Unii Europejskiej (2014/335/UE, Euratom), Dz.U.2015.764.

Print Friendly, PDF & Email

How useful was this post?

Click on a star to rate it!

Average rating 0 / 5. Vote count: 0

No votes so far! Be the first to rate this post.

0 0 votes
Article Rating
Subscribe
Powiadom o
guest

Witryna wykorzystuje Akismet, aby ograniczyć spam. Dowiedz się więcej jak przetwarzane są dane komentarzy.

0 komentarzy
Inline Feedbacks
View all comments