1.

Ze względu na jej cele i zadania, kompetencje Unii odbiegają znacząco od modelu tradycyjnych organizacji międzynarodowych. Kompetencje te wynikają z Traktatów założycielskich (prawa pierwotnego) konkretyzowanych na poziomie uchwalanego przez instytucje Unii prawa wtórnego (pochodnego), czyli głównie rozporządzeń, dyrektyw i decyzji, a także umów międzynarodowych zawieranych przez UE¹. Kompetencje Unii mają w przeważającej mierze charakter prawodawczy przy czym wykonanie i/lub egzekwowanie norm unijnych leży głównie w gestii organów krajowych.

Kompetencja to określona prawnie możność (zdolność) wykonywania władzy publicznej wobec określonych podmiotów, przedmiotów lub sytuacji (przy czym możność nie jest równoznaczna z możliwością). Pojęcie to ma podstawowe znaczenie dla ustalenia struktury władzy i dotyczy legalności jej wykonywania. Wykonując kompetencję dany organ dysponuje określonymi uprawnieniami zgodnie z właściwością rzeczową, osobową, miejscową i czasową.

Pionowy podział kompetencji dotyczy relacji między państwami członkowskimi a Unią, podział poziomy natomiast – relacji między instytucjami i organami UE (np. Rada, Komisja, Parlament Europejski).

Unia dysponuje kompetencjami wyłącznymi oraz niewyłącznymi – a wśród tych ostatnich kompetencjami dzielonymi (shared) z państwami członkowskimi i kompetencjami koordynacyjnymi. Kompetencja wyłączna UE oznacza powierzenie Unii całości kompetencji w danej dziedzinie oraz zakaz działań prawotwórczych państw w tym obszarze. Z istoty kompetencji wyłącznej UE wynika, że nie dysponują nią państwa członkowskie i nie stosuje się do niej zasada pomocniczości (art. 5 TUE)². Kompetencje dzielone między UE a państwami członkowskimi określone są w Traktatach założycielskich w ogólny sposób i stanowią większość kompetencji unijnych³.

Spory o podział kompetencji wydają się niekiedy wyolbrzymione. Mają one większe znaczenie w momencie negocjowania i akceptowania przez państwa zmian traktatowych, mniejsze natomiast w okresie wykonywania tych norm. W tym ostatnim przypadku podział już się dokonał, istotna pozostaje natomiast praktyka procesu decyzyjnego (w tym rola organów pomocniczych, głosowanie większościowe lub jawność i przejrzystość), interpretacja prawa UE oraz kontrola instytucji unijnych (rola unijnego Trybunału Sprawiedliwości – TSUE). Problem nie polega więc tylko na traktatowym przyznaniu Unii nadmiaru kompetencji, lecz również na sposobie ich wykonywania.

2.

Nowatorską cechą Unii jest jej funkcja prawodawcza i wykonywanie władzy publicznej w ramach tzw. ponadnarodowej struktury. Ma to uzasadnienie w celach integracji, których nie sposób zrealizować przez pojedyncze państwa lub w ramach klasycznych organizacji międzynarodowych. Konieczne jest zatem powierzenie Unii odpowiednich kompetencji władczych.

W doktrynie, w prawie państw członkowskich oraz w prawie UE i orzecznictwie TSUE pojawiają się takie terminy jak przekazanie”, przeniesienie”, „powierzenie” lub „przyznanie”⁴. Ich treść wymaga sprecyzowania.

Kompetencje, w jakie Unia została wyposażona przez państwa członkowskie na podstawie TUE i TFUE, określa się jako powierzone/przyznane.

W myśl art. 5 TUE:

„1. Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania [principle of conferral]. (…) 2. Zgodnie z zasadą przyznania Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez Państwa Członkowskie w Traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich”.

W art. 90 Konstytucji RP czytamy:

„1. Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach”.

Charakterystyczne jest, że w Konstytucji RP posłużono się terminem przekazania kompetencji, a nie suwerenności. Dodajmy, że Konstytucja RP nie definiuje pojęcia suwerenności i używa go bardzo rzadko⁵.

Przesłanką powierzenia Unii określonych kompetencji jest zgoda państwa na związanie się Traktatami założycielskimi (płaszczyzna krajowa). Źródłem kompetencji Unii są jednak same Traktaty (płaszczyzna międzynarodowoprawna).

„Powierzenie/przyznanie” w art. 5 TUE oraz „przekazanie” w art. 90 Konstytucji RP postrzegać należy z różnych perspektyw. Z punktu widzenia państwa „przekazanie” wyraża sytuację, w której rezygnuje ono z części swych kompetencji władczych na rzecz organizacji międzynarodowej. Państwo członkowskie traci niektóre kompetencje władcze nie tylko w kontekście wewnątrzkrajowym lub wewnątrzunijnym, lecz również w stosunkach i obszarach zewnętrznych. Jest to sytuacja odmienna niż w przypadku klasycznej umowy międzynarodowej, która na przykład znosi cła między umawiającymi się państwami, lecz jej strony mogą je dalej pobierać w obrocie z państwami trzecimi. Innymi słowy, Unia nie jest prostą sumą interesów państw członkowskich, a jej kompetencje są czymś więcej niż sumą przekazanych kompetencji państw.

Z perspektywy Traktatów założycielskich „powierzenie/przyznanie” oznacza wyposażenie Unii – jako autonomicznego podmiotu – w kompetencje władcze, które państwo posiadało, lecz rezygnuje z nich na rzecz organizacji (np. ustalanie ceł, zawieranie traktatów handlowych), ale też w kompetencje, których państwo nie posiadało i nie mogło ich przekazać (np. emisja jednolitej waluty, utworzenie jednolitego rynku i zarządzanie nim, uchwalanie rozporządzeń obowiązujących bezpośrednio, harmonizacja prawa państwa członkowskich, orzeczenia TSUE). Pominąwszy konstrukcję kompetencji dorozumianych (art. 352 TFUE) Unia nie posiada jednak kompetencji do określania własnych kompetencji.

Konkludując, na powierzenie kompetencji składają się następujące elementy:

– po pierwsze, otwarcie krajowego systemu prawnego na kompetencje władcze organizacji międzynarodowej (organu międzynarodowego), kształtujące bezpośrednio (bezpośrednie stosowanie i bezpośredni skutek) stosunki prawne w sferze obowiązywania jej prawa (wobec podmiotów, przedmiotów, zdarzeń lub sytuacji);

– po drugie, trwała rezygnacja przez państwo z jego niektórych kompetencji władczych (zwłaszcza prawodawczych) w określonych dziedzinach;

– po trzecie, powierzenie kompetencji władczych obejmujące niekiedy szerszy zakres niż kompetencje, z których państwo rezygnuje (tzn. organizacja dysponuje kompetencjami władczymi, którymi państwo poprzednio nie dysponowało).

Powierzenie kompetencji nie oznacza przeniesienia (ograniczenia) suwerenności, ponieważ ta ostatnia jest pojęciem jakościowym, a nie ilościowym.

3.

Powierzenie kompetencji władczych skłania do refleksji nad granicami tej konstrukcji. Istotne są w tym kontekście dwie kwestie: ocena zakresu powierzenia kompetencji oraz ustalenie czy akt prawa Unii nie wykracza poza ten zakres naruszając Traktaty założycielskie lub fundamenty ustrojowe państwa.

Naruszenie sprowadza się do tego, iż instytucje Unii działają bez podstawy prawnej (ultra vires) albo też nadużywają kompetencji dla innego celu niż to w prawie przewidziano (détournement de pouvoir). Czym innym jest jednak niezgodność aktu prawa UE z prawem krajowym, a zwłaszcza konstytucją narodową, a czym innym niezgodność aktu UE z jej prawem.

W art. 4 ust. 2 TUE sformułowana została zasada poszanowania tożsamości państw członkowskich:

„Unia szanuje (…) tożsamość narodową [państw członkowskich], nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego. Szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego”.

Definiowanie granic tożsamości narodowej w kontekście unijnym nie jest w praktyce łatwe i dokonuje się na pewnym poziomie ogólności. W wyroku z 2009 r. w sprawie Traktatu z Lizbony niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny (FTK)⁶ zarysował je stwierdzając, że dotyczą one zachowania istoty tożsamości konstytucyjnej RFN (Verfassungsidentität), czyli podstawowego kształtu ustroju społeczno-politycznego. Zdaniem FTK, Ustawa Zasadnicza nie przewiduje jednak wyraźnie, że pewne z góry ustalone kompetencje lub ich rodzaje muszą pozostawać w gestii państwa.

4.

Specyficzny charakter UE wynika nie tylko z powierzenia jej kompetencji prawodawczej, realizowanej w ramach nietypowej struktury instytucjonalnej, lecz również ze sposobu obowiązywania i stosowania prawa UE⁷. Widać tu również wyraźną różnicę między tradycyjnymi organizacjami międzynarodowymi a UE.

Normy klasycznego prawa międzynarodowego dotyczą przede wszystkim relacji między państwami (państwami i organizacjami międzynarodowymi). Normy prawa europejskiego są natomiast adresowane nie tylko do państw, lecz w znacznej mierze bezpośrednio do podmiotów (osób fizycznych i prawnych) w państwach⁸.

Prawo międzynarodowe wymaga zazwyczaj sformalizowanej zgody (ratyfikacja, zatwierdzenie) odpowiednich organów państwa na związanie się danymi normami (np. umową międzynarodową). Prawo europejskie wymaga tego tylko w odniesieniu do Traktatów założycielskich, ale już nie w przypadku aktów unijnego prawa wtórnego, które obowiązują bezpośrednio.

Normy prawa międzynarodowego z reguły nie mają charakteru samowykonalnego (self-executing) i wymagają odpowiednich działań prawnych państwa dla ich stosowania (akty wykonawcze: ustawy, rozporządzenia). W Unii normy prawa wtórnego (zwłaszcza rozporządzenia i decyzje) nie potrzebują dla ich stosowania dodatkowych działań prawnych państwa. Wyjątkiem są uchwalone dyrektywy UE, wymagające wykonania w formie norm prawa krajowego.

Zgoda państwa na związanie się traktatem jest wprawdzie niezbędna i w tym sensie system prawa UE jest pochodną woli państw członkowskich, ma ona jednak z jednej strony charakter decyzji politycznej, z drugiej zaś technicznoprawny związany z przesłankami wejścia traktatu w życie. Państwa członkowskie można uznać za tzw. władców traktatów (Herren der Verträge), ponieważ wyrażają zgodę na związanie się nimi lub ich zmianę. Prawo krajowe precyzuje procedurę związania się traktatem, jednak wejście w życie Traktatów założycielskich nie zależy od aktu ratyfikacji przez pojedyncze państwo, lecz od ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie UE (moment wejścia w życie umowy określa ona sama). Podobnie zmiana i interpretacja norm traktatowego prawa pierwotnego, jak i prawa wtórnego UE, nie zależą wyłącznie od woli pojedynczego państwa.

5.

Regułą traktatową Unii jest podejmowanie wiążących prawnie decyzji kwalifikowaną większością głosów (art. 16 TUE, art. 238 TFUE), co w organizacjach międzynarodowych należy do rzadkości. Wymóg jednomyślności lub zasada „jedno państwo – jeden głos” nie stanowią esencji demokracji i suwerenności, a niekiedy wręcz mogą utrudniać sprawne funkcjonowanie organizacji, zwłaszcza organizacji mających funkcje zarządzające⁹.

Należy się wystrzegać mechanicznego przeciwstawiania większości kwalifikowanej i jednomyślności – każda z tych metod ma swoje wady i zalety. Wbrew pozorom, jednomyślność nie ułatwia podejmowania decyzji – uzasadniona jest przede wszystkim w przypadku decyzji o fundamentalnym znaczeniu, jednak w skrajnych przypadkach może sprzyjać szantażowi. W procedurze większościowej liczba i siła głosu oraz próg mniejszości blokującej są istotne, jednak procedura ta sprzyja osiąganiu kompromisu (niekiedy wręcz go wymusza). Uczestnicy procesu decyzyjnego są świadomi, iż każdy z nich może zostać przegłosowany – teraz bądź w przyszłości.

6.

Państwa członkowskie i Unia są tak ze sobą prawnie powiązane, że w ich relacji trudno mówić o dwóch odrębnych, obcych sobie porządkach. Próbę przezwyciężenia trudności prawnych na tym tle stanowi teoria wielopłaszczyznowego – krajowego i unijnego – systemu prawnego, uznająca wielość autonomicznych i niehierarchicznych źródeł prawa tworzących jednolity system prawny, który służy realizacji uzgodnionych celów, w tym wykonywania (w pewnym zakresie) władzy publicznej.

Akcent położony jest więc na niezbędnym uzupełnianiu się dwóch porządków (krajowego i unijnego) tworzących wspólny obszar prawny. W centrum uwagi stawia się tu nie problem państwa i państwowości, lecz jedność systemu prawnego, służącego Unii, państwom członkowskim oraz osobom fizycznym i prawnym.

Ta wielopłaszczyznowość niehierarchicznych systemów jest – w kontekście szerokiego zakresu regulacji unijnej i sposobu jej stosowania w państwie – zjawiskiem nowym, odzwierciedlającym nowatorską współpracę i zarządzanie w skali międzynarodowej. Jest to wynik obiektywnej konieczności: powierzenie kompetencji oraz komplementarność norm prawa krajowego i prawa Unii wynikają stąd, iż możliwości państwa okazują się niewystarczające dla skutecznego wykonywania przez nie swych funkcji – konieczne jest zatem sięgnięcie do nowych instrumentów. Mamy tu do czynienia z istnieniem i stosowaniem (koegzystencją) zintegrowanego systemu norm pochodzenia krajowego i unijnego, które się na siebie nakładają i oddziałują, wzajemnie się potrzebują i uzupełniają.

Jerzy Kranz