Po pełnych napięcia dniach, gdy ważyła się przyszłość budżetu Unii Europejskiej i zdawała się oddalać perspektywa powołania Funduszu Odbudowy oraz udziału w nim Polski i Węgier, gdy przywódcy obu państwa grozili wetem, chcemy – piórem prof. Jerzego Kranza – przypomnieć cele powołania Unii Europejskiej i jej cechy charakterystyczne.

1.

Integracja unijna powstała z zamiarem utworzenia jednolitego rynku i zlikwidowania barier w przepływie towarów, osób, usług i kapitału. Trudno jednak sobie wyobrazić osiągnięcie tego celu w ramach tradycyjnej organizacji międzynarodowej. Niezbędne było zatem stworzenie struktury międzynarodowej wyposażonej w odpowiednie organy i kompetencje. Strukturę tę określamy jako „ponadpaństwową” lub „ponadnarodową” (supranational), przy czym przymiotniki te są doktrynalnymi skrótami myślowymi wymagającymi objaśnienia.

Na ponadnarodowość w wymiarze prawnym składają się następujące elementy:

– powierzenie Unii niektórych kompetencji władczych, co tworzy wielopłaszczyznowy porządek prawny, w ramach którego UE staje się centrum prawodawczym i sprawuje władzę publiczną (art. 90 Konstytucji RP);

– specyficzna równowaga zróżnicowanych pod względem składu instytucji (Komisja, Rada i Parlament Europejski) w procesie stanowienia prawa;

– bezpośrednie obowiązywanie i stosowanie prawa UE, które prowadzi do bezpośrednich skutków prawnych dla osób fizycznych i prawnych oraz do pierwszeństwa stosowania jego norm przed normami prawa krajowego (art. 91 Konstytucji RP);

– wyłączna jurysdykcja Trybunału Sprawiedliwości UE w odniesieniu do jednolitego stosowania i interpretowania prawa Unii przez jej instytucje oraz państwa członkowskie (sądy krajowe są jednocześnie sądami unijnymi), a także kontroli legalności działania instytucji unijnych.

Te strukturalne elementy są od samego początku (to znaczy od powstania Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali w 1952 r. oraz Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej w 1958 r.) nieodłączną cechą Unii i nieuniknioną konsekwencją jej celów i zadań. Ponadnarodowość to jednak tylko ramy, na które zgodziły się wszystkie państwa członkowskie, ale ramy te nie przesądzają o treści prawa i polityk UE oraz jej ewolucji.

Tak więc funkcjonowanie Unii, zakres jej kompetencji oraz treść jej polityk to jedna sprawa, a ponadnarodowy charakter jej struktury to drugie, odrębne zagadnienie. W tym kontekście ponadnarodowość to federalistyczny wariant sprawowania władzy publicznej w międzynarodowych ramach. Pojawiające się kontrowersje wynikają nie tyle i nie tylko z niezbędnej i zaakceptowanej traktatowo przez państwa ponadnarodowej struktury Unii, ile z praktyki Unii. Źródłem wielu problemów jest raczej wypełnianie treścią ram tej struktury. Są to, przykładowo, kierunkowe decyzje państw lub instytucji UE związane z polityczną celowością rozszerzania kompetencji UE (tzw. pogłębiania integracji), w tym podział kompetencji między Unię a państwa członkowskie, praktyka podejmowania decyzji lub interpretacja prawa Unii. Sytuowanie tych kwestii w perspektywie zamachu na suwerenność lub osłabiania państw nie stanowi zadowalającej odpowiedzi.

2.

Władza państwowa może być wykonywana w różnym zakresie i w różnych ramach. Struktura państwa unitarnego jest tylko jednym, ale nie jedynym wariantem. Najczęściej myśli się o państwie federalnym (USA, RFN, Szwajcaria), przy czym przeciwstawianie go państwu unitarnemu (Francja, Polska) jest mało produktywne.

Z koncepcji federalistycznej wynika jeden główny cel, polegający na zapewnieniu trwałości i jedności struktury głównej, przy jednoczesnym zachowaniu samodzielności, odrębności i tożsamości silnych części składowych (jedność w wielości). Państwo federalne nie jest jednak rodzajem superpaństwa i z perspektywy historycznej widać, iż nie unicestwia ono tożsamości narodowej. UE ma od swego zarania cechy federalistyczne nie będąc państwem federalnym.

Podstawą prawną państwa federalnego jest jego konstytucja (akt prawa krajowego), która reguluje stosunki między centrum i częściami składowymi. Konstytucje części składowych nie mogą być sprzeczne z konstytucją federalną. Cechą charakterystyczną tego państwa jest specyficzny podział kompetencji między strukturą centralną a autonomicznymi częściami składowymi, który nie jest celem samym w sobie, lecz służy politycznemu wyważeniu kompetencji między strukturą główną i jej części składowymi. Podział władzy (kompetencji) nie jest jednak równoznaczny z podziałem suwerenności, ponieważ ta ostatnia odnosi się do jakościowego charakteru władzy, nie jest tożsama z władzą i nie sprowadza się do sumy pewnych kompetencji.

W UE funkcję konstytucji pełnią Traktat o Unii Europejskiej (TUE) oraz Traktat o funkcjonowaniu UE (TFUE). Traktaty te są podstawą podziału kompetencji między instytucjami Unii oraz między Unią a państwami członkowskimi, które powierzają jej (art. 4, 5 TUE; art. 2 – 6 TFUE) określone kompetencje władcze (niekiedy na wyłączność).

Stałymi cechami federalizmu są napięcia związane z podziałem kompetencji oraz ich wykonywaniem, a także tendencja do przejmowania przez centrum niektórych kompetencji części składowych (podobnie w UE). Części składowe państwa federalnego (landy, stany, kantony, prowincje) nie są państwami w rozumieniu prawa międzynarodowego (odmiennie w UE). Mają one określone terytorium, wykonują w niektórych dziedzinach własną i wyłączną kompetencję, lecz są zorganizowane i działają na podstawie norm prawa krajowego, któremu podlegają. Są one wewnętrznie suwerenne, ale tylko w ramach konstytucji federalnej, a nie w relacjach międzypaństwowych. Posiadają one własne konstytucje, które muszą jednak pozostawać w zgodzie z konstytucją federalną. Niektóre kompetencje (np. sprawy zagraniczne, obrona, zawieranie traktatów, emisja waluty) przysługują tylko państwu federalnemu (organom centralnym).

Gwarancją autonomii części składowych, a zarazem jedności federalnej jest konstytucyjny podział kompetencji między strukturą centralną (federalną) a jej częściami składowymi, specjalna reprezentacja części składowych w legislatywie na szczeblu federalnym (np. druga izba parlamentu) oraz udział części składowych w zmianie konstytucji federalnej, w stosowaniu prawa federalnego i częściowo w jego uchwalaniu, w tym bezpośredni skutek niektórych norm prawnych. Pod tym względem dostrzec można pewne podobieństwa w Unii, jednak nie jest ona państwem federalnym.

Struktura państwa federalnego nie w każdym przypadku jest identyczna, ponieważ dopuszcza pewne zróżnicowanie instytucjonalne. Nie przesądza ona też o konkretnych treściach i celach politycznych, w tym różnych modelach polityki gospodarczej, finansowej lub socjalnej. Dotyczy to również ustroju państwa unitarnego, np. w ramach konstytucji polskiej możliwa jest realizacja modelu ekonomicznego i społecznego o nieco bardziej socjalnym lub nieco bardziej liberalnym charakterze – nie trzeba do tego zmieniać konstytucji. Różne treści polityczne i cele mogą być realizowane w tych samych ramach. Podobnie w UE – jej struktura i autonomiczny system nie przesądzają o ewolucji i ostatecznym kształcie unijnej polityki gospodarczej lub fiskalnej, o czym decydują państwa i instytucje UE w ramach i na podstawie kolejnych wersji Traktatów unijnych.

3.

Czy ostatecznym celem Unii Europejskiej ma być przekształcenie jej w państwo federalne? Ze względu na widoczny brak woli politycznej państw i społeczeństw odpowiedź jest negatywna.

Ponadnarodowa Unia jest wariantem federalizmu, zaadoptowanym do międzynarodowego wykonywania władzy publicznej w zakresie powierzonych jej traktatowo kompetencji. UE nie posiada jednak kompetencji do określania własnych kompetencji, nie dysponuje przymusem państwowym, a struktura jej organów odbiega od struktur państwowych, podobnie jak wynikające z Traktatów unijnych cele i funkcje. Na tle powyższych uwag widać nietypowość struktury unijnej, która nie jest ani konfederacją państw, ani państwem federalnym.

Przeciwstawianie tzw. Europy federalnej Europie państw lub ojczyzn traktować należy jako prowadzące na manowce uproszczenie. Operowanie w stosunku do Unii pojęciem federalizmu wymaga precyzji myślenia oraz uzasadnienia, w przeciwnym bowiem razie dochodzi do nieporozumień, ponieważ dla niektórych federalizm jest metodą decentralizacji, inni zaś dostrzegają w nim zagrożenie centralizmem.

Konkludując, Unia jest tworem nowym, który trudno sklasyfikować w ramach znanych konstrukcji prawnych. Integracja w ramach UE zachowuje i powinna zachować swój niepowtarzalny kształt.

Straszenie federalizmem, ponadnarodowością i utratą (odbieraniem) suwerenności świadczy o braku zrozumienia problemów integracji europejskiej i wiąże się z reguły z politycznymi (antyunijnymi) manipulacjami.