Zdarzenia ustrojowe ostatniego czasu w naszym kraju postawiły doktrynę prawa konstytucyjnego w obliczu nowych zjawisk, trudnych niekiedy do zinterpretowania, choć można już nawet usłyszeć pobrzękiwanie słowa „autorytaryzm”. Trzeba więc podjąć debatę, choć jeszcze tak trudno zdecydować, jaki ma być jej kierunek. Stąd brak teoretycznych, poprawnych wniosków. Tylko na razie garść refleksji…

(wystąpienie na IV Okrągłym Stole Sądownictwa Konstytucyjnego – UKSW, dnia 27 listopada 2020¹)

Klasyczna doktryna prawa konstytucyjnego uznaje, że konstytucja państwa demokratycznego nie tylko określa system rządów przyjęty dla danego państwa, ale także sposób jego realizowania – sposób rządzenia. W tym celu przewiduje szereg procedur, zarówno odnoszących się do powoływania władz i innych instytucji ustrojowych, ich odwoływania, zakresu ich kompetencji oraz sposobu ich wykonywania, np. procedury stanowienia prawa itd. – trudno to wyliczać, bo jest to oczywiste. Wtedy gdy konstytucja czegoś wprost lub konkretnie nie przewiduje i brak konkretnej procedury, działają zasady, zwłaszcza tak podstawowe jak zasada państwa prawa, podziału władzy, odpowiedzialności, które w chwili niejasności czy wahania wskazują drogę, pozwalają dokonać właściwej interpretacji i na tej podstawie wybrać opcję działania. Wreszcie z pomocą przychodzi wykładnia historyczna, odwołanie do intencji towarzyszących powstaniu danej instytucji i procedury – jeśli np. konstytucja wprost nie „pisze” jak wybierać część członków KRS, to odwołać się należy nie tylko do oczywistych zasad (zwłaszcza niezależności sądów i niezawisłości sędziów), ale też do motywacji historycznej – Krajową Radę Sądownictwa u progu transformacji powołano po to, aby ukrócić podległość sądów władzy państwowej, co było jedną z większych bolączek ustroju PRL. Więc przecież w tym celu nie żądanoby, aby przedstawicieli sądów powoływała władza ustawodawcza, a w praktyce wykonawcza (bo co one do tego mają? No mają – swoich w sądach. Taki byłby skutek, czyli żadnej zmiany). Nie mówiąc już o tym, że przedstawicieli jakiegoś podmiotu zbiorowego powinien powoływać ten właśnie podmiot, bo inaczej to nie będą jego przedstawiciele (a gdyby tak nagle posłów zaczął powoływać Prezydent albo lepiej – minister sprawiedliwości?).

Ogląd, bo nawet nie jest tu potrzebna wnikliwsza analiza, sytuacji w wielu krajach demokratycznych wskazuje, że konstytucja jest w nich rzeczywistym drogowskazem procesu rządzenia. Że jeśli – jak napisałam w innym tekście – konstytucja jest swoistą sceną teatralną, na której jej instytucje grają określone role, to one wszystkie faktycznie grają i same – w granicach dla siebie przewidzianych – prowadzą akcję, a nie jest tak, jak w starym teatrze, gdzie ukryta przed widzami maszyneria spuszcza na scenę postać zwaną Deus ex machina, która porusza marionetkami i sama prowadzi akcję². Ten Deus często uosabiany jest z mężem opatrznościowym, którego w niektórych sytuacjach historycznych społeczeństwa oczekują (w II RP mieliśmy przecież też taki okres). Ale wróćmy do współczesności i weźmy dla przykładu Francję, gdzie pierwszy prezydent V Republiki, gen. Charles de Gaulle, traktowany był właśnie jako l’homme providentiel i jako mąż opatrznościowy otrzymał (czy też sam wziął, ale drogą konstytucyjną) spore kompetencje. Jednak po pierwsze – wszystkie one były określone w konstytucji V Republiki z 1958 r. i procedury ich sprawowania też, po drugie – de Gaulle zajął miejsce prezydenta, a więc przyjął funkcję jednego z graczy na scenie, nie rządził zaś zza sceny, po trzecie wreszcie – gdy jedna z jego koncepcji, z którą związał swój autorytet, nie została przez suwerena zaakceptowana – jak zapowiadał – ustąpił. Miał wielką władzę, nawet kosztem rządu i parlamentu, ale konstytucja pozwalała mu prowadzić posiedzenia rządu i podejmować decyzje „en conseil des ministres”, rząd ponosił także przed nim odpowiedzialność, mógł zarządzać referenda, prawda, że tak osobiście się w nie angażował, aż nabierały charakteru plebiscytarnego, lecz rządził zgodnie z ich wynikiem, a kiedy właśnie nie dostał od suwerena, czego chciał – czyli zgody na koncepcję zaproponowaną i przez siebie oczekiwaną – ustąpił (gdyby to de Gaulle osobiście zaproponował i zachwalał „piątkę dla zwierząt”, to po tym jak ta ustawa została na ulicach przyjęta – pewnie by ustąpił). Bo to był typowy mąż opatrznościowy z tytułu wcześniejszych zasług , ale działający na podstawie konstytucji i w granicach udzielonych przez nią kompetencji, w formie przewidzianej przez konstytucję.

Tak wygląda system demokratyczny, w którym przywódca jest na scenie konstytucyjnej obsadzony w jednej z ról. I w tych warunkach konstytucja działała, nie było obojętne jaka ona była, bo to konstytucja rządziła. Państwo było demokratyczne.

Spójrzmy zatem na inny system, niedemokratyczny, autorytarny a nawet, jak się pisze – totalitarny, jakim była PRL. Nie chodzi oczywiście o jakieś dalej idące porównania ustrojowe, a jedynie o rzut oka na ów konstytucyjny teatr i sposób, w jaki na scenie tego teatru grają swe role instytucje ustrojowe. Jeszcze jest pamiętna kierownicza rolę partii. Przypominam, że przez większość czasu obowiązywania konstytucji z 1952 r. ta rola kierownicza nie była sformułowana w konstytucji, nie stanowiła zasady konstytucyjnej, nie ujawniała się jako proceduralny instrument. Ale przecież to właśnie ta hegemoniczna partia stanowiła mechanizm Deus ex machina, choć nie wiem, czy określenie Deus akurat tu pasuje. To partia wyznaczała role i obsadzała je personalnie, co się nawet wprost nazywało nomenklaturą. To przecież nawet, kiedy już w okresie burzy i naporu powstał TK, właśnie ów polityczny hegemon zza sceny decydował, ilu z której partii ma być w nim sędziów (ale jednak nie, że wszyscy!). Nie trzeba przypominać tego wszystkiego, co jeszcze wciąż jest żywe, choćby tego, że Sejm, choć był konstytucyjnie najwyższym organem władzy (jednolitej), jako organ ustawodawczy przyoblekał w formę ustaw uchwały Biura Politycznego PZPR i żadnej poważniejszej polityki samodzielnie nie prowadził. Podobnie było w innych organach, a zwłaszcza też w gospodarce (co do zasady – państwowej i planowej), którą zarządzali mierni ale wierni, bo jeśli był dobry fachowiec ale bezpartyjny, to się nie nadawał.

W tych warunkach miało miejsce rządzenie spoza konstytucyjnego kadru. I w zasadzie było wszystko jedno, jaka ona – ta konstytucja – była. W przywołanym wyżej tekście zrobiłam nawet żartobliwy eksperyment, nadając systemowi PRL konstytucję RP z 1997 r.³ Aby sprawdzić, co by się działo. I co? i nic. Wszystko pozostałoby tak samo, bo jeśli się obsadza wszystkie stanowiska, instytucje, rząd, izby, sądy i trybunały swoimi ludźmi partyjnymi i wydaje się im polecenia zza kadru, to wszystko jedno, jaka jest konstytucja.

Wniosek – jeśli rządzi się spoza kadru konstytucyjnego, to konstytucja może nie mieć istotnego znaczenia. Wspominam czasem niedawno opublikowany francuski artykuł, jak to w demokratycznych państwach afrykańskich nowo wprowadzona zasada podziału władzy, odpowiednio stosowana, doprowadziła do absolutyzmu⁴. Tu nieco inny był mechanizm, ale one się wiążą, bo jeden i drugi pozbawia konstytucję realnego znaczenia.

Ale z mojego eksperymentu nadania PRL konstytucji RP wynikł jeszcze jeden wniosek: że pod rządami Konstytucji RP z 1997 r. można rządzić po peerelowsku.

No i jesteśmy w domu.

Sytuacji ustrojowej ostatnich dwu kadencji parlamentu nie trzeba opisywać, jest dobrze znana. Jedna partia (a ściśle biorąc swoista koalicja trzech, nierównych co do wielkości i politycznej wagi, ale występujących na jednej liście, jako zjednoczona całość) wygrała wybory (w pewnej mierze dzięki systemowi d’Hondta). I objęła władzę. Mając większość parlamentarną zaczęła też wdrażać zmiany, które tę władzę powiększyły z nadzieją, że stanie się totalna. I w ub. kadencji niewiele brakowało: partyjna większość w Sejmie i w Senacie, partyjni marszałkowie każdej z izb, partyjna większość we wszystkich ciałach parlamentarnych, zwłaszcza w komisjach, partyjny rząd (to oczywiste), partyjny prezydent, wkrótce partyjny TK, partyjna KRS, partyjna telewizja „publiczna”, partyjni szefowie spółek skarbu państwa, w drodze partyjny SN a w planie partyjne pozostałe sądy a nawet…. partyjna stadnina koni. Nawet jeśli jest w tym pewne uproszczenie – to nie aż takie, aby konkluzja nie była trafna – mając większość w Sejmie, partia – jak w PRL – obsadza instytucje i stanowiska maksymalnie, jeśli nie dosłownie członkami partii, to wiernymi i lojalnymi zwolennikami. I w ten sposób partia rządzi lub – usiłując to pogodzić z art. 11 Konstytucji – wpływa na politykę państwa.

Ale czy to partia wpływa i czy demokratycznymi metodami? W ostatnim okresie w mediach odezwał się głos dr. Andrzeja Machowskiego, socjologa i analityka badań sondażowych⁵, który dokonując analizy Statutu partii PiS, stwierdził, że jej Prezes posiada zagwarantowanych w statucie 49 osobistych kompetencji, które głównie obejmują nominacje (zawieszenia, odwołania) personalne w partii lub wnioski (bez konkurencji) w zakresie obsady funkcji w zarządach terenowych partii. Na tej podstawie autor pisze: „ Polityka PiS, jego program, kolejne inicjatywy, niespodziewane wolty/…/czy personalne decyzje są zawsze i wyłącznie wyrazem woli prezesa”. W tej sytuacji, jak też stwierdza, jest to partia wodzowska i zastanawia się nawet, czy partia o takim charakterze jest zgodna z demokratycznym systemem konstytucyjnym. Ale nie podejmując tego wątku, przejdźmy do ważniejszej konstatacji autora. Podsumowuje on bowiem swą analizę w ten sposób: „I dziś, gdy PiS sprawuje samodzielne rządy, obserwujemy groźny proces: niekwestionowana wola prezesa jako podstawowa zasada obowiązująca w PiS zaczyna także obowiązywać w instytucjach państwa opanowanych przez PiS. To ona decyduje o tym, jak pracują Sejm i Rada Ministrów, kim się zajmują, a kim nie, prokuratura i służby specjalne, a także /…/ kiedy i jakie wyroki wydaje Trybunał Konstytucyjny”⁶. Ta wyliczanka A. Machowskiego jest oczywiście dalece niepełna, bo, jak wiadomo, spektrum spraw poddanych woli prezesa jest dalece obszerniejsze.

Nie ma potrzeby przytaczania ich przykładów (znanych), choć warto spojrzeć na sytuacje, gdy konstytucja staje się naprawdę obojętna:

• inicjatywa ustawodawcza, tak starannie uregulowana w Konstytucji i regulaminie Sejmu, jakie ma znaczenie, skoro w klubie partii rządzącej jest bank podpisów i upraszcza to procedurę wnoszenia projektów rządowych przez posłów?
• tryb pilny: po co konstytucja tak precyzuje jakie materie wolno, a jakich nie wolno w tym trybie uchwalać, skoro jak trzeba, to się kodeks zmieni w cztery godziny?
• trzy czytania wprowadzone do konstytucji (po dwóch tylko i to tylko regulaminowo określonych poprzednio) po co, skoro można jednego dnia sprawę załatwić i wszystkie trzy odbyć za jednym zamachem?
• po co ciało przedstawicielskie nazywa się „parlament”, skoro opozycja dostaje 30 sek. na wypowiedź, regulaminowych trybów debaty się nie przestrzega, choć niektórzy mogą głos zabierać „bez żadnego trybu”?
• konsultacje społeczne przed uchwaleniem ustawy po co, skoro prezes wie lepiej (konsultacje np. w sprawie piątki i tak się odbyły, ale potem i na ulicy)? A min. Ardanowski wyjaśniał, że nikt nie zapoznał Prezesa – wicepremiera z konsekwencjami, jakie ustawa o ochronie zwierząt miałaby dla rolnictwa⁷. No właśnie – konsultacje po co? A nuż by przestrzegły prezesa?
• zasada, że sądy są władzą odrębną i niezależną po co, skoro tak zdeformujemy (pardon – zreformujemy) wymiar sprawiedliwości, że sądy będą zależne a sędziowie karani dyscyplinarnie?
• prawo wyborcze: te konstytucyjne przymiotniki, te ich gwarancje formalne, te formy organizacyjne i terminy wyborów – po co, skoro, kiedy trzeba – to poczta przeprowadzi, a jak się coś zatnie – to prezes odwoła?
• po co konstytucja nakazuje niezwłocznie ogłosić wyrok TK nie poddając go kontroli władzy wykonawczej, skoro premier tego nie czyni (nie – bo nie) i to wielokrotnie?
• po co konstytucja prawo wydawania wyroków przyznaje tylko sądom, skoro prezydent oświadcza, że uwolni sąd od tego i prawem łaski kończy proces ?,
• po co Senatowi 30 dni, skoro w ub. kadencji najbardziej sporną ustawę (o IPN) poparł natychmiast, dodając ustami Marszałka Karczewskiego: najpierw uchwalimy, a potem będziemy dyskutować, albo i nie stosować?

Konstytucja jest więc kompletnie niepotrzebna, bo decyzja i tak płynie spoza kadru. I zachodzą tu dwie istotne okoliczności. Po pierwsze – decyzje podejmuje czynnik partyjny, a tym przypadku jednoosobowo, a więc już widać kim jest Deus, a po drugie – jak na tę postać przystało – podejmuje ją zza kadru: publiczność nie widzi maszynerii, bo nie przewiduje jej konstytucja. Abstrahując już nawet od problemu odpowiedzialności, którą ewentualnie poniosą (ale wątpię) wykonawcy tych płynących zza kadru decyzji.

Nieco kłopotu się pojawia, gdy w nieprzewidziany sposób do tej jednolitej układanki wdziera się dysonans. Np. w Senacie jest o jednego senatora za mało i taki Senat, zamiast jak wcześniej potwierdzić ustawę sejmową jeszcze tej samej nocy, zaczyna stosować konstytucję i regulamin: 30 dni, konsultacje…, no, jednym słowem obstrukcja.

Albo np. nastąpi pomyłka w kwestii powołania prezesa NIK, który nie tylko nie chce ustąpić, to jeszcze zachowuje się nielojalnie i próbuje stosować konstytucję (albo przynajmniej udaje).

Albo komisja z powodu nieobecności większości swoich wybierze na sprawozdawczynię nie własną posłankę i trzeba następnego dnia dokonywać reasumpcji i wybrać taką, która zna język migowy.

Albo większość się pomyli i zaakceptuje w ustawie covidowej poprawkę niechcianą, ustawę podpisze prezydent, ale przecież nie można jej ogłosić (publiczność zadaje pytania dlaczego, skoro prezydent podpisał i zarządził ogłoszenie…no, ale może nie zarządził – to co premier ma zrobić?). Trzeba nowelizować, ale kiedy, skoro nawet vacatio legis nie przewidziano (a jak wiadomo, w czasie v.l. można ewentualnie nowelizować). Ale kto by sobie jakimś vacatio legis głowę zawracał, gdy się spieszy.

Albo TK wyda wyrok wzniecający „niespodziewane” protesty (jednak były do przewidzenia! Czy sędziom TK nie przyszło to naprawdę go głowy?) i nie wiadomo co zrobić: nie ogłasza się wyroku, prezydent proponuje nową ustawę, ją się mrozi czekając na uzasadnienie … co tu robić? Ale dlaczego zza kadru nie podpowiedziano Trybunałowi, żeby – w takim kłopotliwym przypadku – skorzystał z konstytucji i odroczył wejście wyroku w życie dając władzy czas na jakieś rozwiązanie?

Nawiasem mówiąc w takich splątanych sytuacjach, gdy nie wiadomo co zrobić, to właśnie w starych teatrach zstępował ów Deus ex machina i sprawę rozwiązywał. A teraz tylko zapętlił, a rozwiązać nie ma kto. A już najgorzej, jeśli na tle arbitralnie uchwalonej ustawy, pokłóci się większość rządząca. I społeczeństwo zaczyna mieć nadzieję! To jeszcze utrudnia rządzenie.

I nie wydaje się, aby sytuację zasadniczo zmieniło powołanie prezesa do rządu na stanowisko wicepremiera. Co innego, gdyby był premierem i działał zgodnie z konstytucją – nie łamaną, ignorowaną czy zmienianą interpretacjami. Już przecież były po 97 roku rządy większości partyjnej (koalicji), ale wtedy funkcje Prezydenta i premiera obsadzili liderzy i każdy grał swoją rolę samodzielnie, aż nawet nazwano to „szorstką przyjaźnią”. Żaden inny lider nie rządził nimi spoza kadru.

O ile jednak objęcie funkcji wicepremiera nie zmienia funkcjonowania generalnego mechanizmu, zwłaszcza gdy wicepremier ds. bezpieczeństwa w stanie uznawanym przez rządzących za niebezpieczny (demonstracje kobiet) zamiast podjęcia merytorycznej decyzji zmierzającej do rozwiązania problemu, wzywa swoich politycznych zwolenników do obrony kościołów, co opinia publiczna – słusznie czy nie – odczytuje jako wezwanie do tworzenia bojówek, a sam Kościół deklaruje, że takiej obrony nie potrzebuje⁸. Jak widać, to wezwanie prezesa potrzebne było raczej dla innych, chyba wewnątrzpartyjnych celów.

W ten sposób – mimo, że Deus wkłada cywilne ubranie i zasiada w rządzie, rządzenie spoza kadru pozostaje. Opinia publiczna podejrzewa i zapewne ma rację, że decyzją o takim charakterze było np. wydanie – teraz i takiego – wyroku TK. Że dalej – decyzją taką nie przesyła się do podpisu prezydenta ustawy o piątce dla zwierząt, co ośmieliło prezydenta (a może mu to nakazano) do deklaracji o zawetowaniu tej ustawy, że fakt iż uchwalona i podpisana przez prezydenta ostatnia ustawa covidowa nie jest ogłaszana itd. Bo że np. decyzja, by wybory nie odbyły się 10 maja wybory i by przeprowadzić je 28 czerwca, była już pewno decyzją rządzenia spoza kadru konstytucyjnego, wiadomo na pewno: podjęło ją samodzielnie dwu liderów, obaj bez funkcji zresztą.

A może te wszystkie ostatnie wydarzenia to już nie jest świadoma polityka prowadzona poza kadrem, ale chaos właśnie? Historia poświadcza, że władza sprawowana zza kulis i z pomijaniem reguł konstytucyjnych, napotyka na przeszkody i nawet system PRL ostatecznie zbankrutował.

Jest to już jednak inny wątek.

***

Na zakończenie pragnę poświęcić kilka słów innym konsekwencjom ostatniego czasu. Bo niepraworządność można naprawić. Gorzej ze społeczną mentalnością, którą zamiast po latach komunizmu leczyć – wciąż się naraża na utrwalanie w niej szkodliwych schematów poszukiwania uproszczonego wroga: komuniści, złodzieje, uchodźcy z pierwotniakami, nie-ludzie, jakieś mordy i hołota, przestępcy z krwią na rękach… Na co demonstrująca, głównie młoda, ulica odpowiada w swoim stylu i języku, określonym przez rządzących jako „niebywały brak kultury” ( za co właśnie bierze się do pracy prokuratura). I obie strony wzajemnie się nie rozumieją, wzmagając wrogość i wojnę, uzupełnioną jeszcze przez dialog … miękiszonów (Ziobro) z głupiszonami (Czarzasty).

Postrzegając takie zjawiska jako „ciężką chorobę dosłowności”, Olga Tokarczuk wskazuje, że „towarzyszą jej skłonność do wydawania ostrych, pochopnych sądów, nietolerancja na niejednoznaczności, zanik wrażliwości na ironię”.

I dalej pisze Noblistka: „ Świeżym przykładem są walki o tęczę (…) Tęcza została odarta ze swoich wielu znaczeń (…), straciła status symbolu czy metafory, zmieniła się w emblemat wszystkiego, co odstaje od źle rozumianej normalności. Została uznana za chorągiew wroga i zupełnie na serio znienawidzona.(…) Zamiast otwierać umysł zatrzasnęła go w dosłowności, bo (…) opowieść, którą dzisiaj syci się wspólnota jest prosta i siermiężna, skrojona do konkretnego politycznego celu…” ⁹.

Ale trochę w tym duchu, choć wychodząc z innego przekonania i z innym celem, mówi b. min. Maksymowicz, komentując pogląd jednego z wiceministrów sprawiedliwości, że „zgoda na praworządność to zgoda na kupowanie dzieci na targach”: „ To są uproszczenia, taka jest polityka. To jest próba przetłumaczenia pewnych spraw na bardzo prosty język prostym ludziom” ¹⁰. A jak wiadomo nie od dziś „ciemny lud to kupi” i na nas zagłosuje.

Czy p. dr. Maksymowicz nie rozumie, że właśnie zamyka umysły prostym ludziom? Czy nie czuje, ile ma pogardy dla tych prostych ludzi, którym tak trzeba tłumaczyć racje rządu?

Szkoda, że tak się dzieje.

Maria Kruk