Informowaliśmy 6 października o wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie Komisja przeciwko Węgrom (C-66/18), dotyczącej węgierskiej ustawy z 2017 roku, wymierzonej w istnienie Uniwersytetu Środkowoeuropejskiego w Budapeszcie, założonego przez George’a Sorosa. Ponieważ nie ma jeszcze polskiej wersji wyroku, publikujemy polskojęzyczną Opinię Rzecznik Generalnej TSUE Juliane Kokott, na podstawie której Wielka Izba Trybunału wydała wczorajsze orzeczenie.
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 5 marca 2020 r.(1)
Sprawa C‑66/18
Komisja Europejska
przeciwko
Węgrom
Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 258 TFUE – Właściwość Trybunału – Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego wynikającym z Układu ogólnego w sprawie handlu usługami (GATS) – Swoboda świadczenia usług – Dyrektywa 2006/123/WE – Artykuł 16 – Artykuł 56 TFUE – Swoboda przedsiębiorczości – Artykuł 49 TFUE – Usługi kształcenia – Szkolnictwo wyższe – Usługodawca z państwa trzeciego – Warunki ustawowe świadczenia usług kształcenia w państwie członkowskim – Wymóg zawarcia umowy międzynarodowej z państwem pochodzenia – Wymóg prowadzenia faktycznej działalności dydaktycznej w państwie pochodzenia – Zastosowanie karty praw podstawowych – Artykuł 13 – Wolność nauki – Artykuł 14 ust. 3 – Wolność tworzenia placówek edukacyjnych
I. Wprowadzenie
1. Przedmiotem niniejszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego są dwie zmiany węgierskiej ustawy o szkolnictwie wyższym z 2017 r. W myśl tych zmian szkoły wyższe z państw spoza EOG, które chcą podjąć lub kontynuować działalność na Węgrzech, muszą wykazać zawarcie umowy międzynarodowej między Węgrami a państwem pochodzenia, przy czym w przypadku państw federalnych umowa ta musi być koniecznie zawarta przez rząd centralny. Ponadto warunkiem prowadzenia działalności przez wszystkie zagraniczne szkoły wyższe jest oferowanie kształcenia wyższego również w państwie pochodzenia.
2. Według krytyków jedynym celem, jaki przyświeca rządowi węgierskiemu w związku z tą ustawą, jest uniemożliwienie prowadzenia działalności na Węgrzech przez Central European University (zwany dalej „CEU”). Z tego powodu w debacie publicznej mówiono czasami o „lex CEU”.
3. CEU został założony w 1991 r. przez inicjatywę, która – według jej własnego oświadczenia – postawiła sobie za cel promowanie krytycznej debaty w kształceniu nowych decydentów w państwach Europy Środkowo-Wschodniej, gdzie wcześniej pluralizm był wykluczony. CEU jest uniwersytetem założonym na podstawie prawa stanu Nowy Jork, który posiada zezwolenie na prowadzenie działalności wydane przez ten stan (tzw. Absolute Charter). Głównymi sponsorami są fundacje „Open Society” amerykańskiego biznesmena węgierskiego pochodzenia George’a Sorosa, który w niektórych kręgach jest osobą kontrowersyjną(2). Ze względu na swoje szczególne cele CEU nigdy nie prowadził żadnej działalności dydaktycznej ani badawczej w Stanach Zjednoczonych.
4. Spośród sześciu zagranicznych szkół wyższych, które w momencie nowelizacji ustawy o szkolnictwie wyższym prowadziły na Węgrzech działalność wymagającą uzyskania zezwolenia, CEU – ze względu na swój szczególny model działania – był jedyną, która nie była w stanie spełnić nowych wymogów. W związku z tym zaprzestał on działalności na Węgrzech; w listopadzie 2019 r. otwarto nowy kampus w Wiedniu.
5. W tym kontekście Komisja postrzega nowe przepisy nie tylko jako ograniczenie swobodnego przepływu usług, ale w szczególności również jako naruszenie wolności nauki zagwarantowanej w europejskiej karcie praw podstawowych.
6. Ponadto, ponieważ jeden z dwóch nowych wymogów znajduje zastosowanie wyłącznie do szkół wyższych z państw spoza EOG, postępowanie zyskuje jeszcze dodatkowy szczególny wymiar. Komisja zarzuca bowiem Węgrom w tym zakresie naruszenie prawa Światowej Organizacji Handlu (World Trade Organization, zwanej dalej „WTO”), a mianowicie GATS. W niniejszym postępowaniu Trybunał będzie zatem musiał rozstrzygnąć również kwestię tego, w jakim zakresie postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego może służyć jako narzędzie egzekwowania i zwiększania skuteczności międzynarodowego prawa handlowego.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Decyzja Rady 94/800 dotycząca zawarcia porozumień będących wynikiem negocjacji wielostronnych w ramach Rundy Urugwajskiej
7. Decyzją Rady 94/800/WE z dnia 22 grudnia 1994 r. dotyczącą zawarcia w imieniu Wspólnoty Europejskiej w dziedzinach wchodzących w zakres jej kompetencji porozumień będących wynikiem negocjacji wielostronnych w ramach Rundy Urugwajskiej (1986–1994)(3) Rada przyjęła Porozumienie ustanawiające Światową Organizację Handlu, w tym również porozumienia zawarte w załącznikach 1–3 do tego porozumienia, do których należy Układ ogólny w sprawie handlu usługami (General Agreement on Trade in Services, zwany dalej „GATS”).
„1. Niniejszy Układ odnosi się do środków stosowanych przez Członków, które oddziałują na handel usługami.
2. Dla celów niniejszego Układu handel usługami jest definiowany jako świadczenie usługi:
(a) z terytorium jednego Członka na terytorium któregokolwiek innego Członka;
(b) na terytorium jednego członka dla usługobiorcy któregokolwiek innego Członka;
(c) przez usługodawcę jednego Członka poprzez obecność handlową na terytorium któregokolwiek innego Członka;
(d) przez usługodawcę jednego Członka poprzez obecność osób fizycznych Członka na terytorium któregokolwiek innego Członka.
[…]”.
9. Artykuł XIV GATS jest zatytułowany „Wyjątki o charakterze ogólnym” i przewiduje, co następuje:
„Pod warunkiem że środki takie nie są stosowane w sposób, który mógłby tworzyć narzędzie arbitralnej albo nieuzasadnionej dyskryminacji między krajami, gdzie panują podobne warunki, albo ukrytego ograniczenia dla handlu usługami, nic w niniejszym Układzie nie będzie interpretowane jako przeszkoda w przyjęciu i stosowaniu przez któregokolwiek Członka środków:
(a) koniecznych dla ochrony publicznej moralności oraz utrzymania porządku publicznego[(4)]; […]
(c) niezbędnych dla zapewnienia przestrzegania ustaw i przepisów, które nie są sprzeczne z postanowieniami niniejszego Układu, łącznie z odnoszącymi się do:
(i) zapobiegania działaniom o charakterze oszukańczym i podstępnym lub postępowania ze skutkami niewykonania kontraktów usługowych; […]
(iii) bezpieczeństwa; […]”.
10. Artykuł XVI GATS znajduje się w części III układu, zatytułowanej „Zobowiązania szczegółowe”. Przepis ten, zatytułowany „Dostęp do rynku”, stanowi:
„1. W odniesieniu do dostępu do rynku […] każdy Członek przyzna usługom i usługodawcom któregokolwiek innego Członka traktowanie nie mniej korzystne niż przewidziane zgodnie z warunkami, ograniczeniami i wymogami przyjętymi i wyszczególnionymi w jego liście zobowiązań […]”.
2. W sektorach, gdzie podejmowane są zobowiązania w zakresie dostępu do rynku, środki, których Członek nie będzie utrzymywać albo wprowadzać […], są definiowane jako:
(a) ograniczenia liczby usługodawców czy to w postaci kontyngentów określonych liczbowo, monopolów, wyłącznych usługodawców, czy też wymogów wykonania testu potrzeb ekonomicznych;
(b) ograniczenia całkowitej wartości transakcji usługowych albo aktywów w postaci kontyngentów określonych liczbowo lub wymogu wykonania testu potrzeb ekonomicznych;
(c) ograniczenia całkowitej ilości transakcji usługowych lub całkowitej wielkości produktu wyrażonego w formie określonych liczbowo jednostek, kontyngentów lub wymogów wykonania testu potrzeb ekonomicznych;
(d) ograniczenia w postaci kontyngentów określonych liczbowo lub wymogu wykonania testu potrzeb ekonomicznych, całkowitej liczby osób fizycznych, które mogą być zatrudnione w danym sektorze usług albo które może zatrudnić dany usługodawca oraz które są konieczne dla i bezpośrednio związane ze świadczeniem usług;
(e) środki, które ograniczają lub wymagają szczególnego rodzaju podmiotowości prawnej lub wspólnego przedsięwzięcia, za pomocą którego usługodawca może świadczyć usługę; oraz
(f) ograniczenia nałożone na udział kapitału zagranicznego w postaci górnego progu udziału procentowego zagranicznych podmiotów albo całkowitej wartości indywidualnego czy też łącznego wkładu zagranicznego”.
11. Artykuł XVII GATS, zatytułowany „Zasada traktowania narodowego”, przewiduje:
„1. Każdy Członek w sektorach zapisanych w liście zobowiązań, z zastrzeżeniem warunków i wymogów tam wymienionych, przyzna usługom i usługodawcom któregokolwiek innego Członka w odniesieniu do wszelkich środków wpływających na świadczenie usług traktowanie nie mniej korzystne niż przyznane własnym podobnym usługom i usługodawcom.
[…]
3. Traktowanie formalnie identyczne albo formalnie różne będzie uznane za mniej korzystne, jeżeli zmienia warunki konkurencji na korzyść usług i usługodawców Członka w porównaniu z podobnymi usługami i usługodawcami któregokolwiek innego Członka”.
„1. Każdy Członek zamieści na liście szczegółowe zobowiązania, które podejmuje na podstawie Części III niniejszego Układu. W odniesieniu do sektorów, gdzie takie zobowiązania są podejmowane, każda z list określi:
(a) warunki, ograniczenia oraz wymogi dotyczące dostępu do rynku;
(b) wymogi oraz zastrzeżenia dotyczące traktowania narodowego.
2. Środki niezgodne zarówno z artykułem XVI [jak] i z artykułem XVII zostaną wpisane w kolumnie odnoszącej się do artykułu XVI. W tym przypadku zapis będzie uznawany za określający warunek lub wymóg odnoszący się także do artykułu XVII.
3. Listy szczegółowych zobowiązań zostaną załączone do niniejszego Układu oraz będą stanowić jego integralną część”.
2. Decyzja Rady 2019/485 w sprawie zawarcia odpowiednich umów na mocy art. XXI Układu ogólnego w sprawie handlu usługami
13. Decyzją Rady (UE) 2019/485 z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zawarcia odpowiednich umów na mocy art. XXI Układu ogólnego w sprawie handlu usługami z Argentyną, Australią, Brazylią, Chinami, wydzielonym obszarem celnym Tajwanu, Penghu, Kinmen i Matsu (chińskim Tajpej), chińskim Hongkongiem, Ekwadorem, Filipinami, Indiami, Japonią, Kanadą, Kolumbią, Koreą, Kubą, Nową Zelandią, Stanami Zjednoczonymi i Szwajcarią, dotyczących koniecznych wyrównań wynikających z przystąpienia Czech, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Austrii, Polski, Słowenii, Słowacji, Finlandii i Szwecji do Unii Europejskiej(5) Rada zatwierdziła umowy, o których mowa w tytule i które stanowiły warunek wejścia w życie tak zwanej skonsolidowanej listy zobowiązań GATS UE-25. Skonsolidowana lista weszła w życie w dniu 15 marca 2019 r. Powtórzono w niej zobowiązania Węgier z ich listy szczegółowych zobowiązań(6) bez zmian(7).
14. Lista szczegółowych zobowiązań Węgier składa się z dwóch części, przy czym część I zawiera zastrzeżenia co do zobowiązań poziomych, podczas gdy część II dotyczy zastrzeżeń dotyczących zobowiązań pionowych (w ramach konkretnych sektorów).
15. W części II wymieniono sektory, w ramach których podjęto szczegółowe zobowiązania zgodnie z art. XVI („Dostęp do rynku”) lub art. XVII GATS („Zasada traktowania narodowego”). W przypadku usług szkolnictwa wyższego (Higher Education Services)(8) w odniesieniu do dostępu do rynku dla właściwego w niniejszej sprawie trzeciego sposobu świadczenia usług („obecność handlowa”) obowiązuje następująca zasada: „Zakładanie szkół uwarunkowane jest uzyskaniem licencji od władz centralnych”. W kolumnie dotyczącej traktowania krajowego nie wpisano zastrzeżeń („None”).
3. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej
16. Artykuł 13 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”)(9) jest zatytułowany „Wolność sztuki i nauki” i stanowi:
„Sztuka i badania naukowe są wolne od ograniczeń. Wolność akademicka jest szanowana”.
17. Artykuł 14 ust. 3 karty brzmi następująco:
„Wolność tworzenia placówek edukacyjnych z właściwym poszanowaniem zasad demokratycznych i prawo rodziców do zapewnienia wychowania i nauczania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami religijnymi, filozoficznymi i pedagogicznymi są szanowane, zgodnie z ustawami krajowymi regulującymi korzystanie z tej wolności i tego prawa”.
18. Artykuł 16 karty przewiduje:
„Uznaje się wolność prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi”.
4. Dyrektywa 2006/123
19. Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (zwana dalej „dyrektywą usługową”)(10) ma zastosowanie „do usług świadczonych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w państwie członkowskim”.
20. W art. 4 ust. 1 tej dyrektywy pojęcie usługi zdefiniowano jako „wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem, zgodnie z art. [57 TFUE]”.
21. Artykuł 16 dyrektywy usługowej stanowi:
„1. Państwa członkowskie uznają prawo usługodawców do świadczenia usług w państwie członkowskim innym niż to, w którym prowadzą oni przedsiębiorstwo.
Państwo członkowskie, w którym świadczona jest usługa, zapewnia możliwość swobodnego podjęcia i prowadzenia działalności usługowej na swoim terytorium.
Państwa członkowskie nie uzależniają możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej na ich terytorium od spełnienia wymogów sprzecznych z następującymi zasadami:
a) niedyskryminacja: wymóg nie może ani bezpośrednio, ani pośrednio dyskryminować ze względu na przynależność państwową, lub w przypadku osób prawnych ze względu na państwo członkowskie, w którym prowadzą przedsiębiorstwo;
b) konieczność: wymóg musi być uzasadniony względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego lub ochrony środowiska naturalnego;
c) proporcjonalność: wymóg musi być odpowiedni dla osiągnięcia wyznaczonego celu i nie może wykraczać poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia.
[…]
3. Przepisy niniejszego artykułu nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego, do którego usługodawca udaje się w celu świadczenia usługi, do nałożenia wymogów w odniesieniu do świadczenia działalności usługowej, gdy są one uzasadnione względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego lub ochrony środowiska naturalnego, zgodnie z ust. 1 […]”.
B. Prawo krajowe
22. Węgierskie przepisy regulujące szkolnictwo wyższe umieszczono w Nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (ustawie CCIV z 2011 r. o krajowym szkolnictwie wyższym). W 2017 r. ustawa ta została zmieniona Nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló 2017. évi XXV. törvény (ustawą XXV z 2017 r. zmieniającą ustawę CCIV z 2011 r. o krajowym szkolnictwie wyższym, zwaną dalej „ustawą o szkolnictwie wyższym”).
23. Zgodnie z art. 76 ust. 1 lit. a) ustawy o szkolnictwie wyższym zagraniczna szkoła wyższa może prowadzić na terytorium Węgier studia wyższe kończące się uzyskaniem dyplomu, wyłącznie jeżeli „rząd Węgier i rząd państwa, w którym zagraniczna szkoła wyższa ma siedzibę, uznały za wiążącą międzynarodową umowę dotyczącą udzielenia placówce poparcia co do zasady dla prowadzenia działalności na Węgrzech, która to umowa, w przypadku państwa federalnego, powinna być oparta na umowie uprzednio zawartej z rządem centralnym, jeżeli nie ma on kompetencji do uznawania mocy wiążącej umowy międzynarodowej”.
24. Zgodnie z art. 77 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym wymóg ten dotyczy zagranicznych szkół wyższych, których siedziba znajduje się w państwie spoza EOG.
25. Zgodnie z art. 76 ust. 1 lit. b) ustawy o szkolnictwie wyższym zagraniczna szkoła wyższa może prowadzić na terytorium Węgier studia wyższe kończące się uzyskaniem dyplomu, wyłącznie jeżeli „ma status uznanej przez państwo szkoły wyższej w kraju, w którym ma siedzibę, oraz faktycznie prowadzi tam studia wyższe”.
26. Zgodnie z art. 77 ust. 3 wymóg ten ma zastosowanie również do zagranicznych szkół wyższych, których siedziba znajduje się w jednym z państw EOG.
27. Artykuł 115 ust. 7 ustawy o szkolnictwie wyższym w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania przez Komisję uzasadnionej opinii przewidywał, że wymóg, o którym mowa w art. 76 ust. 1 lit. a) tej ustawy, należało spełnić do dnia 1 stycznia 2018 r. W przypadku państw federalnych umowę z rządem centralnym należało zawrzeć w terminie sześciu miesięcy od publikacji ustawy XXV z 2017 r. Ponadto w art. 115 ust. 7 wyjaśniono, że zagraniczne szkoły wyższe, które w momencie upływu terminu nie będą spełniać wymogów ustawowych, utracą zezwolenie na działalność. W tym przypadku od dnia 1 stycznia 2018 r. nie mogą one już przyjmować nowych studentów na studia na Węgrzech, przy czym studia będące już w tym momencie w toku należy zakończyć najpóźniej w roku akademickim 2020/2021 na niezmienionych warunkach.
28. W dniu 18 października 2017 r. Węgry poinformowały Komisję, że ustawa o szkolnictwie wyższym została po raz kolejny zmieniona – ustawą CXXVII z 2017 r. W ten sposób przedłużono termin na spełnienie wymogów, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, do dnia 1 stycznia 2019 r. Również o rok przedłużono pozostałe terminy, o których mowa w art. 115 ust. 7 i 8.
III. Kontekst sprawy i postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
29. W dniu 28 marca 2017 r. rząd węgierski wniósł do węgierskiego zgromadzenia narodowego projekt ustawy zmieniającej ustawę CCIV z 2011 r. Kilka dni później, a mianowicie w dniu 4 kwietnia 2017 r., projekt został przyjęty w postaci ustawy XXV z 2017 r. w ramach szybkiej ścieżki legislacyjnej.
30. Pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r. Komisja poinformowała Węgry, że uważa, iż uchwalając ustawę XXV z 2017 r., naruszyły one art. 9, 10, 13, art. 14 ust. 3 i art. 16 dyrektywy 2006/123, a tytułem ewentualnym art. 49 i 56 TFUE, art. XVII GATS oraz art. 13, art. 14 ust. 3 i art. 16 karty, oraz wezwała je do zajęcia stanowiska. Węgry odpowiedziały pismem z dnia 25 maja 2017 r., w którym zakwestionowały dokonanie wskazanych naruszeń.
31. W dniu 14 lipca 2017 r. Komisja wystosowała uzasadnioną opinię, w której podtrzymała swoje stanowisko. Po oddaleniu przez Komisję wniosku Węgier o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi Węgry odpowiedziały pismami z dnia 14 sierpnia 2017 r. i 11 września 2017 r., stwierdzając, że nie doszło do podnoszonych uchybień.
32. W dniu 5 października 2017 r. Komisja wydała uzupełniającą uzasadnioną opinię. W dniu 6 października 2017 r. Węgry przekazały uzupełniające informacje do pism z dnia 14 sierpnia i 11 września tego samego roku.
33. W dniu 18 października 2017 r. Węgry odpowiedziały na uzupełniającą uzasadnioną opinię i przekazały pismem z dnia 13 listopada 2017 r. dalsze uzupełniające informacje.
IV. Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
34. W ramach niniejszej skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, która wpłynęła do Trybunału w dniu 1 lutego 2018 r., Komisja wnosi o:
– stwierdzenie, że Węgry uchybiły
– zobowiązaniom wynikającym z art. XVII GATS poprzez wymaganie od zagranicznych szkół wyższych umiejscowionych poza EOG zawarcia umowy międzynarodowej między Węgrami a państwem pochodzenia stanowiące warunek dla świadczenia usług kształcenia, zgodnie z art. 76 ust. 1 lit. a) ustawy CCIV z 2011 r. ze zm.;
– zobowiązaniom wynikającym z art. 16 dyrektywy 2006/123/WE, a w każdym razie art. 49 i 56 TFUE, oraz art. XVII GATS poprzez wymaganie od zagranicznych szkół wyższych, by oferowały kształcenie wyższe w państwie pochodzenia, zgodnie z art. 76 ust. 1 lit. b) ustawy CCIV z 2011 r. ze zm.;
– zobowiązaniom wynikającym z art. 13, art. 14 ust. 3 i art. 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w odniesieniu do ww. ograniczeń;
– obciążenie Węgier kosztami postępowania.
– odrzucenie skargi Komisji jako niedopuszczalnej;
a tytułem ewentualnym o
– oddalenie skargi Komisji jako bezzasadnej;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
36. Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2019 r. Komisja i Węgry przedstawiły swoje uwagi ustne.
V. Ocena prawna
37. W ramach niniejszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego należy zbadać zgodność z prawem Unii dwóch warunków, od których węgierska ustawa o szkolnictwie wyższym ze zmianami uzależnia prowadzenie działalności dydaktycznej przez zagraniczne szkoły wyższe w kraju. Chodzi tu z jednej strony o wymóg zawarcia umowy międzynarodowej między Węgrami a państwem pochodzenia szkoły wyższej, a z drugiej strony o wymóg, by zagraniczna szkoła wyższa prowadziła w danym czasie również faktycznie działalność dydaktyczną w państwie pochodzenia.
38. Ponieważ pierwsze z wymienionych uregulowań znajduje zastosowanie wyłącznie do szkół wyższych mających siedzibą w państwach trzecich spoza EOG, Komisja zarzuca Węgrom w tym zakresie w szczególności naruszenie zasady traktowania narodowego, o której mowa w art. XVII GATS. W odniesieniu do tego zarzutu należy najpierw zbadać właściwość Trybunału w świetle art. 258 TFUE (sekcja A). Następnie analizie podlega z kolei dopuszczalność (sekcja B) i zasadność (sekcja C) skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w pozostałym zakresie. Oprócz naruszeń GATS Komisja widzi we wskazanych warunkach również naruszenia dyrektywy usługowej czy też podstawowych swobód, a także karty.
A. Właściwość Trybunału Sprawiedliwości w odniesieniu do zarzutu naruszenia GATS
39. Właściwość Trybunału do rozpoznania sporu wchodzi w zakres bezwzględnych przeszkód procesowych, które bada się z urzędu(11).
1. GATS jako integralna część prawa Unii
40. Zgodnie z orzecznictwem dotyczącym art. 258 ust. 1 TFUE przedmiot postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego mogą stanowić jedynie naruszenia zobowiązań wynikających z prawa Unii(12). Węgry uważają, że ewentualne zobowiązanie wynikające z art. XVII GATS w połączeniu ze szczegółowym zobowiązaniem w ramach sektora edukacji stanowi jednak nie zobowiązanie w świetle prawa Unii, lecz własne zobowiązanie państwa członkowskiego z tytułu prawa międzynarodowego.
41. Naruszenie przez państwa członkowskie określonych zobowiązań z tytułu prawa międzynarodowego było już przedmiotem postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(13). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału umowy międzynarodowe zawierane przez Unię stanowią bowiem od momentu wejścia w życie integralną część porządku prawnego Unii(14). Wiążą zatem instytucje Unii i państwa członkowskie w myśl art. 216 ust. 2 TFUE.
42. W każdym razie związanie to dotyczy w świetle orzecznictwa umów mieszanych w zakresie, w jakim chodzi o postanowienia tych umów, które dotyczą dziedziny objętej kompetencją zewnętrzną Unii(15).
43. Trybunał Sprawiedliwości orzekł już w sprawie art. 133 WE, że handel usługami, w tym również usługami dotyczącymi szczególnie wrażliwych sektorów, takich jak zdrowie i edukacja, wchodzi w zakres kompetencji zewnętrznej Unii(16). Na mocy art. 207 TFUE, który wskutek przyjęcia traktatu lizbońskiego zastąpił art. 133 WE, kompetencja zewnętrzna Unii w zakresie handlu usługami została nawet rozszerzona i stanowi obecnie część jej wyłącznej kompetencji w ramach wspólnej polityki handlowej (zwanej dalej „WPH”).
44. Pozostaje to bez uszczerbku dla istnienia wciąż daleko idącej kompetencji wewnętrznej państw członkowskich w dziedzinie edukacji, na którą powołują się Węgry. Znajduje to odzwierciedlenie w art. 207 ust. 4 akapit trzeci lit. b) TFUE(17). Zgodnie z tym przepisem Rada może zawierać umowy międzynarodowe w dziedzinie handlu usługami w zakresie edukacji wyłącznie jednomyślnie, jeżeli umowy te mogłyby w znacznym stopniu zakłócać działanie krajowego systemu tych usług i wywierać negatywny wpływ na odpowiedzialność państw członkowskich za ich zapewnienie. Ta jednomyślność jest konieczna, ponieważ wykonywanie zaciągniętych zobowiązań w wymiarze wewnętrznym musi należeć do państw członkowskich. W dziedzinie edukacji Unii przysługuje bowiem zgodnie z art. 6 lit. e) TFUE wyłącznie kompetencja do prowadzenia działań mających na celu koordynowanie.
45. Ponadto art. 207 ust. 6 TFUE przewiduje, że wykonywanie uprawnień przyznanych na mocy art. 207 ust. 1 TFUE nie prowadzi do harmonizacji przepisów ustawowych lub wykonawczych państw członkowskich, jeżeli traktaty wykluczają taką harmonizację. W odniesieniu do dziedziny kształcenia odpowiedni zakaz harmonizacji przewidziano w art. 166 ust. 4 TFUE. Nie podważa to jednak w żaden sposób istnienia kompetencji zewnętrznej Unii jako takiej.
46. W związku z tym porozumienia z krajami trzecimi stanowiące warunek wejścia w życie tzw. skonsolidowanej listy zobowiązań GATS UE-25 zostały zatwierdzone przez Unię bez udziału państw członkowskich(18). Na liście tej bez zmian powtórzono zobowiązania Węgier w odniesieniu do szkolnictwa wyższego.
47. Tym samym zobowiązanie wynikające z GATS, podjęte pierwotnie przez Węgry i stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, najpóźniej w momencie wejścia w życie traktatu lizbońskiego przeszło na Unię i stanowi w związku z tym zobowiązanie wynikające z prawa Unii, którego naruszenie może być przedmiotem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(19).
2. Odpowiedzialność Unii z tytułu prawa międzynarodowego za naruszanie GATS przez państwa członkowskie
48. Ponadto za właściwością Trybunału do stwierdzania naruszeń GATS przez państwa członkowskie w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przemawia to, że Unia może zostać pozwana w związku z takim naruszeniem przez państwo trzecie przed organami rozstrzygania sporów WTO(20).
49. Wynika to, po pierwsze, z pełnego związania Unii GATS w stosunkach zewnętrznych. Zgoda Unii w myśl art. 1 ust. 1 decyzji Rady 94/800 ma się co prawda odnosić wyłącznie do tej części porozumienia WTO wraz z załącznikami, która leży w jej kompetencji, jednak podział kompetencji – w przeciwieństwie do innych umów mieszanych – nie został ujawniony, w związku z czym nie skutkuje ograniczeniem związania(21). Artykuł 46 ust. 1 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów wyjaśnia w tym kontekście, że „państwo nie może powoływać się na to, że jego zgoda na związanie się traktatem jest nieważna, ponieważ została wyrażona z pogwałceniem postanowienia jego prawa wewnętrznego dotyczącego kompetencji do zawierania traktatów, chyba że to pogwałcenie było oczywiste i dotyczyło normy jego prawa wewnętrznego o zasadniczym znaczeniu”(22).
50. W każdym razie, zgodnie z traktatem lizbońskim, Unia i tak posiada jednak szeroką kompetencję w obszarze WPH.
51. Po drugie, działania państw członkowskich w obszarze stosowania GATS można przypisać Unii. Unia nie może co prawda bezpośrednio wpływać na działanie państw członkowskich we wszystkich obszarach objętych GATS, ponieważ przestrzeganie zobowiązań Unii wynikających z porozumienia WTO w dużej mierze zależy od sposobu, w jaki państwa członkowskie wykonują swoje własne kompetencje regulacyjne, mimo to w stosunkach zewnętrznych Unia w sposób nieograniczony związała się tym porozumieniem. Musi zatem pozwolić na to, aby przypisywano jej zachowanie jej członków.
52. W związku z tym w praktyce również w przypadku środków podejmowanych przez państwa członkowskie Unia bierze na siebie negocjacje z innymi członkami WTO oraz obronę danego środka w ramach procedury rozstrzygania sporów(23).
53. W tym względzie z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że w ramach wewnętrznego przestrzegania umowy międzynarodowej państwa członkowskie wypełniają zobowiązanie w stosunku do Unii, która wzięła na siebie odpowiedzialność za należyte wykonanie umowy w stosunkach zewnętrznych(24).
54. Zobowiązanie to jest wyrazem obowiązku lojalnej współpracy, o którym mowa w art. 4 ust. 3 TUE, oznaczającym w tym przypadku ograniczenie w wykonywaniu kompetencji. Węgry mogą więc wykonywać swoją kompetencję wewnętrzną do regulowania szkolnictwa wyższego, ale wyłącznie w zakresie, w jakim odpowiednie uregulowania nie naruszają zobowiązań wynikających z porozumień WTO. Wiązałoby się to bowiem nie tylko z odpowiedzialnością Unii z tytułu prawa międzynarodowego, ale narażało również pozostałe państwa członkowskie na ryzyko zastosowania środków zaradczych. Ryzyko to widać szczególnie wyraźnie w świetle ostatnich wydarzeń w sporze dotyczącym pomocy publicznej przyznanej przez Francję, Hiszpanię, Niemcy i Wielką Brytanię Airbusowi – dodatkowe cła, które zostały wprowadzone przez USA jako środek zaradczy na podstawie upoważnienia udzielonego przez WTO, dotyczą między innymi włoskiego parmezanu.
55. W ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego można egzekwować również przestrzeganie tego zobowiązania do lojalnej współpracy.
3. Stosunek między postępowaniem w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego a procedurą rozstrzygania sporów WTO
56. Wnioskowi temu nie sprzeciwiają się również kolejne zarzuty podniesione przez Węgry.
57. Podkreślają one w tym kontekście przede wszystkim szczególny charakter procedury rozstrzygania sporów w ramach WTO oraz szczególną rolę organów rozstrzygania sporów WTO.
58. Należy na to jednak odpowiedzieć, po pierwsze, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości stwierdzający uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego w żaden sposób nie podważa wyłącznej właściwości organów rozstrzygania sporów WTO w zakresie stwierdzania naruszeń tego porozumienia w postępowaniu między dwoma członkami(25). Postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego stanowi bowiem czysto wewnętrzny instrument porządkowy. Wyrok jest zatem wiążący jedynie w stosunkach między Unią a państwem członkowskim i nie uniemożliwia organom WTO stwierdzenia naruszenia porozumienia WTO na wniosek państwa trzeciego, nawet jeśli Trybunał Sprawiedliwości nie uznał wcześniej takiego naruszenia.
59. W praktyce sprzecznych rozstrzygnąć można unikać poprzez zawieszanie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organy WTO, jeżeli równolegle postępowanie toczy się przed WTO. Poza tym można rozważyć ograniczenie szczegółowości kontroli dokonywanej przez Trybunał Sprawiedliwości do oczywistych naruszeń, aby uwzględnić ostateczną właściwość organów rozstrzygania sporów WTO w przypadku szczególnie spornych kwestii(26).
60. Po drugie, to prawda, że Trybunał Sprawiedliwości, powołując się na szczególne znaczenie negocjacji w ramach WTO, konsekwentnie orzekał, że prawo WTO nie znajduje bezpośredniego zastosowania(27). Oznacza to jednak tylko, że państwa członkowskie w ramach skargi o stwierdzenie nieważności ani też strony w przypadku pytania prejudycjalnego o ważność aktu nie mogą powoływać się na niezgodność aktu prawa Unii z porozumieniem WTO(28).
61. Punktem wyjścia dla tych rozważań jest przy tym szczególny charakter mechanizmu rozstrzygania sporów w WTO. W ramach takiej procedury można sobie wyobrazić, że w toku negocjacji z państwami trzecimi Unia wyrazi gotowość do wycofania określonego środka lub aktu prawnego, jeżeli państwo trzecie w zamian podejmie wobec niej inne zobowiązania. Gdyby toczące się równolegle postępowanie w sprawie skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez państwo członkowskie lub pytania prejudycjalnego o ważność aktu można było oprzeć bezpośrednio na naruszeniu prawa WTO, pozycja negocjacyjna Unii zostałaby osłabiona. Takie postępowanie mogłoby bowiem doprowadzić do stwierdzenia nieważności danego aktu prawa Unii(29). W ten sposób państwo członkowskie czy też nawet strona w postępowaniu prejudycjalnym utrudniałyby jednostronnie działanie Unii.
62. Wynika z tego jednak tylko to, że prawo WTO co do zasady nie może stanowić kryterium oceny aktów prawa Unii w postępowaniach przed jej sądami. Należy odróżnić to od kwestii, czy sądy Unii mogą dokonywać kontroli środków krajowych w świetle prawa WTO.
63. Trybunał Sprawiedliwości potwierdził to już w dotyczącej kwot mlecznych sprawie Komisja/Niemcy, dokonując oceny środka krajowego w świetle porozumienia zawartego w ramach GATT(30). Czyniąc to, nie przychylił się on do sugestii rzecznika generalnego G. Tesaura, który opowiedział się za tym, aby w kwestii kryterium oceny nie dokonywać rozróżnienia między środkami państw członkowskich a środkami Unii(31).
64. Moim zdaniem Trybunał w efekcie słusznie wyszedł w tym orzeczeniu z założenia, że rozważań, zgodnie z którymi kontrola aktów prawa Unii w świetle porozumienia WTO jest wyłączona, nie można przenieść na naruszenia prawa WTO przez państwa członkowskie. Możliwość wszczęcia przeciwko danemu państwu członkowskiemu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie stoi bowiem w sprzeczności z celami ani ze szczególnym charakterem rozstrzygania sporów w ramach WTO.
65. Po pierwsze, możliwość oparcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na naruszeniu prawa WTO może zapewnić skuteczne wykonanie ewentualnego wyroku organów rozstrzygania sporów WTO. Gdyby Unia nie mogła w takich przypadkach wszcząć postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wewnętrzne egzekwowanie międzynarodowego prawa handlowego byłoby nawet poważnie zagrożone. Tymczasem jest ono szczególnie istotne w kontekście sankcji grożących państwom członkowskim niezaangażowanym w daną sprawę i Unii.
66. Po drugie, postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego może zyskać odrębne znaczenie w toku negocjacji z państwami trzecimi w ramach procedury rozstrzygania sporów. Ze względu na swoją szeroką kompetencję w obszarze WPH Unia prowadzi bowiem negocjacje z państwami trzecimi również w przypadku środków podejmowanych przez państwa członkowskie(32). Jeżeli broni środka podjętego przez państwo członkowskie z powodów prawnych, politycznych lub innych, to nie będzie co prawda sama dążyć do wszczęcia przeciwko niemu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(33), jednak dzięki temu postępowaniu będzie dysponować wobec państw trzecich właśnie narzędziem, które wzmocni jej pozycję negocjacyjną. Udowodni bowiem w ten sposób swoim partnerom negocjacyjnym, że w stosunkach wewnętrznych w razie potrzeby może skutecznie zapewnić zaprzestanie naruszeń porozumienia WTO. W konsekwencji wzmocni to jej wiarygodność i uwzględni konieczność spójnego i szybkiego działania w stosunkach zewnętrznych.
67. Wreszcie mogą wystąpić również przypadki takie jak niniejszy, w których Unia sama jest przekonana o niezgodności z prawem środka podjętego przez państwo członkowskie. Wszczynając w takich przypadkach przeciwko niemu postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Unia nadaje wyraz swojej decyzji o zaangażowaniu na rzecz przestrzegania porozumienia WTO. Jeżeli jednak Unia „wyraziła zamiar wykonania szczególnego zobowiązania przyjętego w ramach WTO lub gdy akt [Unii] wyraźnie odsyła do konkretnych przepisów porozumień WTO”, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunał ma za zadanie dokonać kontroli legalności w świetle przepisów WTO nawet aktów Unii(34). Tym bardziej musi to więc dotyczyć środków podejmowanych przez państwo członkowskie.
68. W związku z tym niniejszemu postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie sprzeciwiają się ani szczególny charakter procedury rozstrzygania sporów w ramach WTO, ani szczególna rola organów rozstrzygania sporów WTO.
4. Wnioski
69. Podsumowując: zarzut pierwszy jest zatem objęty zakresem właściwości Trybunału.
B. Dopuszczalność skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
70. Należy teraz zbadać zarzuty Węgier w odniesieniu do dopuszczalności skargi.
71. W tym względzie Węgry podnoszą z jednej strony, że Komisja wyznaczyła im w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi zbyt krótkie terminy, ograniczając w ten sposób prawo do obrony. Z drugiej strony Węgry zarzucają Komisji, że naruszyła ona obowiązek niezależności i bezstronności, prowadząc postępowanie z czysto politycznych pobudek oraz przy jednostronnym uwzględnieniu indywidualnych interesów.
1. W przedmiocie wyznaczania terminów w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi
72. Celem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi jest umożliwienie państwu członkowskiemu spełnienia wynikających z prawa Unii zobowiązań lub odpowiedniego powołania argumentów obrony wobec zarzutów Komisji(35). Komisja musi zatem wyznaczyć państwom członkowskim odpowiedni termin na udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia uchybienia i zastosowanie się do uzasadnionej opinii lub ewentualnie na przygotowanie obrony. Jeżeli termin ten był na tyle krótki, że bez wystarczającego uzasadnienia naruszył prawo państwa członkowskiego do skutecznej obrony, konsekwencją tego jest to, że postępowanie poprzedzające wniesienie skargi nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a skarga Komisji powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna(36).
73. Komisji, jako gospodarzowi postępowania, przysługuje duża swoboda uznania przy wyznaczaniu terminów(37). To, czy wyznaczony termin jest odpowiedni, należy ponadto oceniać z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danego przypadku. W świetle orzecznictwa bardzo krótkie terminy mogą być uzasadnione w szczególności wtedy, gdy na uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego należy odpowiedzieć szybko lub gdy dane państwo członkowskie zna stanowisko Komisji w całości jeszcze przed wszczęciem postępowania poprzedzającego wniesienie skargi(38).
74. W niniejszej sprawie Komisja zarówno w wezwaniu do usunięcia uchybienia, jak i w uzasadnionej opinii wyznaczyła termin jednego miesiąca. Komisja zasadniczo wyznacza co prawda w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi terminy dwumiesięczne, jednakże termin jednego miesiąca nie stanowi jeszcze „bardzo krótkiego” terminu w rozumieniu pkt 73 przywołanego orzeczenia(39). Należy również podkreślić, że od wystosowania wezwania do usunięcia uchybień z dnia 27 kwietnia 2017 r. do upływu drugiego jednomiesięcznego terminu w połowie sierpnia tego samego roku upłynęło około trzech i pół miesiąca, w których stanowisko Komisji było rządowi węgierskiemu znane, w związku z czym miał on czas, aby ocenić swoje możliwości obrony i przygotować odpowiedź.
75. W niniejszej sprawie Komisja słusznie powołuje się ponadto na pilny charakter sprawy. Nie przedstawiła ona co prawda Węgrom wyraźnie powodów przyjęcia takiego założenia, wynikają one jednak bezpośrednio z okoliczności, a mianowicie z faktu, że zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 115 ust. 7 ustawy o szkolnictwie wyższym szkoły wyższe, które nie spełniały warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 tej ustawy, miały zostać pozbawione zezwolenia na działalność i możliwości przyjmowania nowych studentów już w dniu 1 stycznia 2018 r.
76. Węgry poinformowały, że termin ten został przedłużony o rok, dopiero w dniu 18 października 2017 r., a więc po wyznaczeniu terminów istotnych dla postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. Tym samym, wbrew stanowisku rządu węgierskiego, okoliczność, że Komisja wniosła skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dopiero w lutym 2018 r., nie może podważyć założenia pilnego charakteru sprawy przy wyznaczaniu terminów.
77. Wreszcie w świetle orzecznictwa należy wziąć pod uwagę, czy w efekcie ograniczono możliwość państwa członkowskiego w zakresie obrony przed zarzutami Komisji(40). Nawet „zbyt krótki” termin nie skutkuje bowiem niedopuszczalnością skargi, jeżeli Komisja uwzględni również spóźniony środek obrony, w związku z czym państwo członkowskie w efekcie mogło się bronić przed zarzutami Komisji w wystarczającym zakresie(41).
78. W niniejszej sprawie rząd węgierski, oprócz pism z dnia 14 sierpnia 2017 r. i 18 października 2017 r., złożył trzy kolejne pisma, w których odpowiedział na pierwotną i uzupełniającą uzasadnioną opinię. Komisja wnikliwie przeanalizowała wszystkie te pisma i uwzględniła je, podejmując decyzję o wniesieniu skargi.
79. Z tego względu nie ma znaczenia również to, że Komisja wyznaczała jednomiesięczne terminy także w dwóch innych, wszczętych równolegle przeciwko Węgrom postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Nie można rzeczywiście wykluczyć, że wskutek skumulowania kilku postępowań z krótkimi terminami państwo członkowskie będzie tak obciążone, że nie będzie już w stanie skutecznie wykonywać swojego prawa do obrony. Komisja musi wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu terminów również taką możliwość. Jeżeli jednak występują niezbędne przesłanki wyznaczenia odpowiednio krótkich terminów, a prawo państwa członkowskiego do obrony nie jest w efekcie ograniczone – na co Węgry nie przedstawiają w niniejszej sprawie żadnych argumentów – okoliczność ta nie może sama w sobie skutkować niedopuszczalnością wyznaczenia poszczególnych terminów.
2. W przedmiocie zarzutu motywacji politycznej
80. Węgry uważają ponadto, że Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z czysto politycznych pobudek, naruszając obowiązek bezstronności. Postępowanie miałoby bowiem służyć wyłącznie interesom CEU w Budapeszcie.
81. Jeśli chodzi o ten zarzut wątpliwe jest przede wszystkim to, czy z jednokrotnego wymienienia CEU w wezwaniu do usunięcia uchybienia można wyciągnąć wniosek, że postępowanie służy wyłącznie interesom tego uniwersytetu. Komisja nie może być bowiem bez wątpienia pozbawiona możliwości wybrania i wymienienia w ramach przykładu poszczególnych zainteresowanych instytucji.
82. W każdym razie same względy, które decydują o wszczęciu przez Komisję postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, nie mogą podważać prawidłowości prowadzenia postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, a w związku z tym również wpływać na dopuszczalność skargi Komisji w świetle art. 258 TFUE(42). Komisja musi co prawda uzasadnić, dlaczego zakłada, że doszło do naruszenia prawa Unii, jednak poza tym nie jest już zobowiązana podawać powodów, które skłoniły ją do wniesienia skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego(43).
83. Z powyższych względów zarzuty rządu węgierskiego dotyczące dopuszczalności należy w całości oddalić.
C. Zasadność skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
84. Przeanalizuję teraz najpierw zarzuty Komisji dotyczące wymogu zawarcia umowy międzynarodowej między Węgrami a państwem pochodzenia zagranicznej szkoły wyższej (część 1), a następnie te dotyczące wymogu faktycznego prowadzenia działalności dydaktycznej w państwie pochodzenia (część 2).
1. Wymóg zawarcia umowy międzynarodowej – art. 76 ust. 1 lit. a) ustawy o szkolnictwie wyższym
85. W odniesieniu do ustanowionego w art. 76 ust. 1 lit. a) ustawy o szkolnictwie wyższym warunku świadczenia usług kształcenia przez szkoły wyższe z siedzibą poza EOG, jaki stanowi zawarcie umowy międzynarodowej między Węgrami a państwem pochodzenia zagranicznej szkoły wyższej, Komisja zarzuca Węgrom naruszenie art. XVII GATS w związku ze szczegółowym zobowiązaniem w zakresie sektora szkolnictwa wyższego oraz art. 13, art. 14 ust. 3 i art. 16 karty.
a) Naruszenie art. XVII GATS w związku z art. 216 ust. 2 TFUE
86. Naruszenie art. XVII ust. 1 GATS w związku ze szczegółowym zobowiązaniem Węgier w zakresie sektora szkolnictwa wyższego stanowiłoby jednocześnie naruszenie zobowiązania tego państwa członkowskiego wynikającego z art. 216 ust. 2 TFUE(44).
1) Szczegółowość kontroli
87. Jeśli chodzi o badanie naruszeń międzynarodowego prawa zwyczajowego, Trybunał wychodził w przeszłości z założenia, że jego kontrola ogranicza się do stwierdzania oczywistych naruszeń(45). Prawdą jest, że odrzucił on to podejście co do zasady w odniesieniu do kontroli umów międzynarodowych zawieranych przez Unię(46).
88. W niniejszej sprawie ograniczenie szczegółowości kontroli Trybunału do oczywistych naruszeń GATS mogłoby jednak zostać wzięte pod uwagę ze względu na dwa argumenty, które Węgry podniosły przeciwko właściwości Trybunału.
89. Po pierwsze, konkretne wykonanie zobowiązań wynikających z GATS ma w niniejszej sprawie miejsce na podstawie własnej kompetencji wewnętrznej państw członkowskich w obszarze kształcenia. W takich wrażliwych obszarach państwa członkowskie powinny mieć pewien stopień swobody, który można uwzględnić, ograniczając szczegółowość kontroli.
90. Po drugie, szczególny charakter procedury rozstrzygania sporów w ramach WTO oraz ostateczna właściwość organów rozstrzygania sporów WTO w zakresie wiążącego stwierdzania naruszeń porozumienia WTO przemawiają za tym, aby pozostawić wyjaśnienie szczególnie spornych i trudnych kwestii temu wyspecjalizowanemu organowi i ograniczyć kontrolę przestrzegania GATS dla „celów wewnętrznych” do oczywistych naruszeń(47).
91. Jeśli chodzi o niniejszą sprawę, uważam jednak, że doszło do oczywistego naruszenia GATS. Wyjaśnię to poniżej.
2) Działalność szkoły wyższej jako usługa w rozumieniu GATS
92. Węgry argumentują, że CEU, w którego wyłącznym interesie miałoby być w rzeczywistości prowadzone postępowanie w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jest instytucją nienastawioną na zysk, w związku z czym jego działalność nie jest objęta zakresem stosowania GATS. Należy dodać, że GATS w art. I ust. 3 lit. b) wyłącza ze swojego zakresu stosowania te usługi, które nie są dostarczane ani na zasadach handlowych, ani też w ramach konkurencji z innymi usługami.
93. Komisja nie sprzeciwia się jednak konkretnemu traktowaniu CEU, lecz art. 76 ust. 1 lit. a) ustawy o szkolnictwie wyższym(48).
94. W tym względzie rząd węgierski sam podkreśla w niniejszej sprawie, że art. 76 ust. 1 lit. a) ustawy o szkolnictwie wyższym ma zastosowanie do wszystkich szkół wyższych, nie kwestionując przy tym, że zakresem stosowania tej ustawy objęte są także instytucje, które oferują usługi za wynagrodzeniem, a więc bez wątpienia prowadzą działalność gospodarczą.
3) Treść szczegółowych zobowiązań Węgier w zakresie sektora kształcenia
95. Ponieważ warunek przewidziany w art. 76 ust. 1 lit. a) ustawy o szkolnictwie wyższym dotyczy wyłącznie zagranicznych usługodawców, mógłby on naruszać zasadę traktowania narodowego.
96. Zgodnie z art. XVII ust. 1 GATS zobowiązanie każdego członka WTO do przyznania usługodawcom któregokolwiek innego członka traktowania nie mniej korzystnego niż to przyznane własnym podobnym usługodawcom przewidziano jednak z zastrzeżeniem warunków i wymogów wymienionych w odniesieniu do danego sektora zapisanego w liście zobowiązań (Schedule of Commitments).
97. Innymi słowy – zobowiązanie do traktowania narodowego w świetle GATS stanowi szczegółowe zobowiązanie, które musiał konkretnie podjąć dany członek w określonym zakresie – inaczej niż na przykład w przypadku GATT, gdzie wynika ono bezpośrednio z art. III GATT. Listy zobowiązań każdego członka stanowią zgodnie z art. XX ust. 3 GATS jego załączniki i są jego integralną częścią.
98. Wśród szczegółowych zobowiązań Węgier w odniesieniu do usług szkolnictwa wyższego w przypadku trzeciego sposobu świadczenia usług („obecność handlowa”) w kolumnie dotyczącej dostępu do rynku wpisano warunek „Establishment of schools is subject to licence from the central authorities” („Zakładanie szkół uwarunkowane jest uzyskaniem licencji od władz centralnych”), podczas gdy w odniesieniu do traktowania narodowego nie ustalono żadnych ograniczeń („Brak”)(49).
99. W niniejszej sprawie strony nie zgadzają się co do tego, czy – a jeżeli tak, to w jakim stopniu – wymóg uzyskania zezwolenia na działalność w celu uzyskania dostępu do rynku ogranicza na pierwszy rzut oka nieograniczone zobowiązanie Węgier do traktowania narodowego.
100. Z art. XX ust. 2 GATS wynika w tym zakresie, że wpis „Brak” w kolumnie dotyczącej traktowania narodowego nie musi jeszcze koniecznie uzasadniać zobowiązania do kompleksowego traktowania narodowego. Bowiem zgodnie z tym przepisem „środki niezgodne zarówno z artykułem XVI [dotyczącym dostępu do rynku] i z artykułem XVII [dotyczącym traktowania narodowego] zostaną wpisane w kolumnie odnoszącej się do artykułu XVI. W tym przypadku zapis będzie uznawany za określający warunek lub wymóg odnoszący się także do artykułu XVII”.
101. Z praktyki orzeczniczej organów rozstrzygania sporów WTO wynika, że art. XX ust. 2 GATS stanowi regułę upraszczającą(50). W przypadku śr