W majowym numerze Państwa i Prawa ukazał się artykuł M. Pyziak-Szafnickej Trybunał Konstytucyjny à rebours. Mowa w nim o tym, jak Trybunał Konstytucyjny zamiast kontrolować i eliminować to, co niekonstytucyjne, ułatwia legitymizację aktów aktualnej polityki rządu. Jeśli więc premier kieruje obecnie cokolwiek do Trybunału Konstytucyjnego, to nie po to, by rozwiązać problem, lecz by odsunąć go od siebie, traktując sąd konstytucyjny jako zamrażarkę lub aby rękami TK załatwić legalizację wątpliwych konstytucyjnie pomysłów.

Oto kolejna ilustracja tej tezy. Premier skierował właśnie do TK wniosek (K 18/20), zmierzający do ograniczenia i utrudnienia dochodzenia przed sądami powszechnymi roszczeń odszkodowawczych na tle art. 417 (1) k.c.

https://trybunal.gov.pl/sprawy-w-trybunale/art/odpowiedzialnosc-odszkodowawcza-skarbu-panstwa-za-szkode-wyrzadzona-przez-wydanie-niekonstytucyjnego-aktu-normatywnego

Idzie o to, aby zabrać sądom niekwestionowaną (także w PRL! ) kompetencję do samodzielnego stwierdzania, że wyrządzający szkodę podustawowy akt normatywny, tu: rozporządzenie – jest przesłanką podlegającej naprawieniu szkody. Oczekiwaniem premiera jest stwierdzenie przez TK obligatoryjnego, uprzedniego stwierdzanie bezprawności rozporządzenia. Dotychczas to sam sąd orzekający o odszkodowaniu miał w tym zakresie pełnię władzy oceniającej. Teraz w sprawie K 18/20 sugeruje się ubezwłasnowolnienie sądu orzekającego w sprawie odszkodowawczej.

W ten sposób umożliwia się sparaliżowanie roszczeń odszkodowawczych przeciw Skarbowi Państwa: TK zadziała wtedy jak spowalniająca zamrażarka. O tyle to aktualne, że chaotyczne ustawodawstwo covidowe (poszczególne Tarcze) operują właśnie rozporządzeniami. A ich regulacje podmiotowo i przedmiotowo wykraczają poza ustawowe upoważnienie w ustawach dotyczących chorób zakaźnych i epidemicznych stanowiących kompetencję do ich wydawania (na co wielokrotnie zwracał uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich).

Problem bowiem w tym, że skoro nie wprowadzono przewidzianych w konstytucji stanów nadzwyczajnych, w czasie których dopuszcza się (w pewnych granicach) ograniczenia praw i wolności jednostki (a także ogranicza indemnizację za wprowadzenie tych stanów), to obecnie, w stanie nadzwyczajnym istniejącym de facto, sztukuje się brakujące podstawy prawne do wydawania rozporządzeń interpretacją ekstensywną, nie opartą na zasadach konstytucyjnych. Ujawnia się to coraz wyraźniej, gdy sądy zaczynają kwestionować nałożone sankcje i ograniczenia, a poszkodowani zaczynają kierować do sądów pozwy o odszkodowanie.

Dlatego wniosek premiera należy widzieć na szerszym tle rozbudowania immunitetu zarówno samego państwa, jak i jego funkcjonariuszy, tak w kwestiach karnych, jak odszkodowawczych. Już były i są podejmowane próby wyłączenia odpowiedzialności urzędników, którzy przekroczyli prawo i wyrządzili szkody działając w przekonaniu, że „tak trzeba” dla zwalczania epidemii (patrz koszty nie zrealizowanych wyborów majowych czy nieudanego zakupu sprzętu sanitarnego). Na głosowanie oczekuje projekt ustawy generalizujący licencję urzędniczą na nieodpowiedzialność w podobnych wypadkach.

Uzupełniającym działaniem jest więc rozbudowanie immunitetu odszkodowawczego Skarbu Państwa. Najpierw zatem się stwarza warunki do chaotycznego i nieprzemyślanego wydawania lekką ręką rozporządzeń, co wiąże się ryzykiem błędów, pomyłek (a nawet stwarza okazję do prywaty i korupcji) a potem wprowadza mechanizmy wyłączające odpowiedzialność, o której orzekałyby sądy. Tym sposobem ryzyko indemnizacyjne chaosu i błędów – przerzuca się na poszkodowanych obywateli.

Ograniczenie jakie tu się chce wprowadzić, jest skutkiem manipulacji pojęciem „niezgodności z prawem działania organu władzy publicznej”. Czyli: najpierw nabroimy złą legislacją, nie trzymająca zasad konstytucyjnych, a potem skierujemy wniosek do TK, aby uznał, że to trzeba ulegalizować. Oczekiwane rozstrzygnięcie inicjatora, szefa egzekutywy: rzekomo niekonstytucyjne jest pominięcie w k.c. immunitetu odszkodowawczego dla sytuacji wykreowanej przez same w sobie niekonstytucyjne rozporządzenia covidowskie.

Jest to to więc pomysł na okrojenie zakresu art. 77 Konstytucji, przewidującego szeroką odpowiedzialność odszkodowawcza za bezprawie legislacyjne. Warto przypomnieć, ze odpowiedzialność odszkodowawcza za bezprawie legislacyjne była uznawana za wyraz prawidłowego rozwoju polskiego prawa, o czym pisał aprobatywnie – autor, obecnie zasiadający w SN:

„Problematyka odpowiedzialności za szkody wyrządzone bezprawiem legislacyjnym nabrała szczególnego znaczenia po wejściu w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten bowiem wprowadził zasadę, iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej. Regulacja konstytucyjna została z dniem 1 września 2004 r. uszczegółowiona przez art. 417¹ k.c., który wprost zagwarantował naprawienie szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem wydaniem albo niewydaniem aktu normatywnego. Przepisy te istotnie wzmocniły system ochrony praw obywatelskich. Wzmocniły one przede wszystkim realną skuteczność konstytucyjnej gwarancji ochrony praw majątkowych, związanie władzy prawodawczej konstytucyjną zasadą legalizmu oraz zasadę zaufania.” (L. Bosek, Bezprawie legislacyjne, Wolters-Kluwer Warszawa 2007).

Wnioskując przez przeciwieństwo do cytowanego poglądu – zapewne skierowanie wniosku przez premiera do TK –

• nie wzmacnia systemu ochrony praw obywatelskich;
• zmniejsza realną skuteczność konstytucyjnej gwarancji ochrony praw majątkowych;
• umniejsza związanie władzy prawodawczej konstytucyjną zasadą legalizmu;
• nie wpływa na afirmację zasady zaufania.

Jednocześnie jednak zauważmy, że po pierwsze obecnie istnieją dla sądów w przedstawionej sytuacji nowe możliwości wynikające z KPP i jej proceduralnego zakotwiczenia w systemie europejskim. Po drugie, nie sięgając aż tak daleko, rozporządzenie covidowskie rzadko kiedy będzie bezpośrednią przyczyną szkód w majątku poszkodowanego. Częściej będzie to akt stanowiący jego wykonanie. A tego wymaganie prejudykatu TK po prostu nie dotyka. Sapienti sat.

Ewa Łętowska