1. Prawnicy słusznie podkreślają, że odnosić się trzeba do tekstu prawnego lub uzgodnionego tekstu politycznego (w tym przypadku konkluzji Rady Europejskiej z 21 lipca 2020 r.). Różnego rodzaju komentarze są dla prawnika tylko „środkiem pomocniczym”, tym bardziej po posiedzeniach Rady Europejskiej, gdy każdy premier względnie prezydent musi wrócić do własnego kraju jako „zwycięzca”.  W przypadku zasady warunkowości komentarze przedstawicieli rządów państw mających problem z praworządnością i ośrodków powiązanych z formacjami rządzącymi w takich państwach trzeba traktować ze szczególną ostrożnością.

2. Zacznijmy więc od przytoczenia stosownych postanowień konkluzji Rady Europejskiej. W samych konkluzjach do omawianego problemu odnosi się punkt A24: „Interesy finansowe Unii są chronione zgodnie z ogólnymi zasadami zawartymi w Traktatach Unii, w szczególności zgodnie z wartościami zapisanymi w art. 2 TUE. Rada Europejska podkreśla znaczenie ochrony interesów finansowych Unii. Rada Europejska podkreśla znaczenie poszanowania praworządności.”. Dalsze postanowienia zawiera załącznik do konkluzji. Jego punkt 22 powtarza dosłownie postanowienia cytowanego wyżej punktu A24, natomiast punkt 23, o węzłowym znaczeniu, brzmi: „Na tej podstawie zostanie wprowadzony system warunkowości w celu ochrony budżetu i instrumentu Next Generation EU. W tym kontekście Komisja zaproponuje środki w przypadku naruszeń przyjmowane przez Radę większością kwalifikowaną. Rada Europejska szybko powróci do tej kwestii.”.

3. Wyjmijmy wpierw przed nawias trzy kwestie o charakterze ogólnym: w zdaniu pierwszym punktu 23 załącznika zawarte jest ustalenie o zasadniczym znaczeniu – „system warunkowości ma odnosić się nie tylko do WRF, lecz również do nowego instrumentu Next Generation EU; następnie –  w zdaniu pierwszym punktu A24 konkluzji (i 22 załącznika) podkreślono konieczność ochrony interesów finansowych UE nie tylko w kontekście postanowień art. 2 TUE (m.in. praworządność), ale „ogólnych zasad zawartych w Traktatach”; owe „zasady ogólne” nie tylko potwierdzają wymóg demokracji państw członkowskich UE  (wystarczy zajrzeć do preambuły TUE lub art. 10 TUE), lecz odnoszą się do spraw podstawowych również dla samego „systemu warunkowości” – zasady kompetencji powierzonych, autonomii instytucjonalnej, podstawy prawnej dla przyjętej procedury i ewentualnie podejmowanych środków wobec państwa naruszającego praworządność,  możliwości obrony swoich racji przez takie państwo przed unijnymi sądami.

4. Przejdźmy teraz do kwestii związanych z konstruowaniem „systemu warunkowości”. W licznych komentarzach punkt 23 załącznika konkluzji Rady Europejskiej interpretowany jest w taki sposób, jakby ustanawiał specjalną, odrębną procedurę w sprawie stosowania zasady  warunkowości. Stosownie do takiej interpretacji „system warunkowości” miałby wyglądać następująco: Komisja miałaby zgłaszać wniosek w sprawie środków w stosunku do państwa naruszającego praworządność, Rada UE podejmowałaby na tej podstawie  większością kwalifikowaną stosowną decyzję, a Rada Europejska miałaby ostatnie słowo, decydując jednomyślnie. Interpretacja  idąca w takim kierunku jest gruntownie błędna. Pomija sprawę fundamentalną, że Unia Europejska jest wspólnotą prawną.

5. Oznacza to, że jej instytucje mogą podejmować środki prawne w ramach kompetencji przyznanej przez państwa UE, że  każdy taki środek prawny musi mieć jednoznaczną podstawę prawną w postanowieniach Traktatów, oraz że przyjmowane są one w procedurach kreślonych w TUE i TFUE, a procedury te przypisują określone kompetencje instytucjom unijnym, które w procesie przyjmowania tych środków muszą być szanowane (zasada autonomii instytucjonalnej). Zmiany w tym zakresie mogą być dokonywane jedynie na podstawie art. 48 TUE, tj. na mocy traktatu rewizyjnego lub tzw. procedur kładek (w ściśle określonych w Traktatach przypadkach). Wnioski wynikające z powyższego stanu prawnego są następujące:

• Konkluzje Rady Europejskiej są dokumentem politycznym; stosownie do art. 15 ust. 1 TUE służą one do określania przez Radę Europejską „impulsów” niezbędnych do rozwoju Unii i określania „ogólnych kierunków i priorytetów politycznych” Unii; z pewnością nie są traktatem rewizyjnym; nie mogą więc ustanawiać nowej procedury przyjmowania unijnych środków prawnych;
• Rada Europejska – stosownie do art. 15 ust. 1 TUE „nie pełni funkcji prawodawczej.”. W ściśle określonych w  TUE i TFUE przypadkach może podejmować decyzje o charakterze prawnym, występują również nieliczne przypadki, w których Rada Europejska ma wpływ na przebieg procedur stanowienia prawa pochodnego: chodzi o tzw. hamulec bezpieczeństwa: gdy w toku procedury uchwalania aktu prawa pochodnego decyzja zapada w Radzie większością kwalifikowaną, państwo członkowskie może zwrócić się do Rady Europejskiej, wskazując, że przyjęcie takiego aktu prawnego naruszyłoby jego ważne interesy; w takich przypadkach Rada Europejska może m.in. zablokować przyjęcie aktu prawnego, względnie domagać się zmiany jego treści; chodzi tu jednak o kilka przypadków ściśle określonych w  TFUE;
• Komisja Europejska, aby „zaproponować środki” musi ustalić podstawę prawną w Traktatach (z pewnością  taką podstawę nie są konkluzje Rady Europejskiej), ustalić właściwą procedurę sprecyzowaną w Traktatach oraz ustalić rodzaj aktu unijnego prawa pochodnego właściwy w danej sprawie (rozporządzenie, dyrektywa, decyzja);
• Właściwa procedura przewidziana w Traktatach określa szczegółowo kompetencje poszczególnych instytucji, w tym Rady EU, zwłaszcza sposób podejmowania decyzji.

6. Wnioski  odnoszące się do konstruowania „systemu warunkowości” wynikające z punktu 23 załącznika  byłyby natomiast następujące:

• punkt 23 załącznika do konkluzji Rady Europejskiej ma charakter „impulsu” politycznego, zobowiązującego Komisję do podjęcia działań w kierunku ustanowienia procedury warunkowości;
• z „impulsu” tego wynika, że  Komisja Europejska ma proponować środki jakie miałyby zostać zastosowane w odniesieniu do państwa naruszającego praworządność, a  decyzje podejmowałaby Rada UE większością kwalifikowaną;
• Rada Europejska nie ma żadnych prawnych podstaw do tego, aby pełnić rolę „ostatniej instancji” w powyższej procedurze: raz – nie ma do tego podstawy prawnej w Traktatach, dwa – stanowiłoby naruszenie zasady autonomii instytucjonalnej;
• Zapowiedź „szybkiego powrotu” Rady Europejskiej do „tej kwestii” może oznaczać jedynie to, że sprawa przyjmowania  procedury dotyczącej zasady warunkowości będzie przedmiotem jej szczególnej uwagi.
• Zastrzeżenia niektórych z państw członkowskich wyrażane na forum Rady Europejskiej mogą oczywiście „przekładać się” na stanowisko reprezentanta danego państwa w Radzie UE podczas przyjmowania unijnego aktu prawnego regulującego „warunkowości” oraz w toku przyjmowania konkretnego środka w stosunku do państwa niepraworządnego.
• Ustanowienie specjalnej procedury (z udziałem Rady Europejskiej) dotyczącej zasady warunkowości wymagałoby rewizji Traktatów.

7. Jak wiadomo, Komisja Europejska przedstawiła 5 maja 2018 r. projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony budżetu Unii w przypadku uogólnionych braków w zakresie praworządności w państwach członkowskich. Jest on obecnie przedmiotem procedury legislacyjnej. Spełnia on wszelkie, wskazane wyżej wymogi prawne. Można rozważać jak omawiane konkluzje Rady Europejskiej wpłyną na stanowisko poszczególnych państw w ramach biegnącej procedury legislacyjnej oraz poszczególnych instytucji – Komisji Europejskiej, Rady UE i Parlamentu Europejskiego. Węzłowe znaczenie dla efektywności „systemu warunkowości” będą miały (od strony proceduralnej) dwie kwestie:

• W jakiej procedurze przyjęty zostanie zaproponowany przez KE akt prawa pochodnego, które będzie precyzował „system warunkowości”?
• W jakiej procedurze będą zapadały decyzje o zastosowaniu zasady warunkowości w stosunku do państwa naruszającego praworządność?

8. Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, to pierwotny projekt KE ma formę rozporządzenia (projekt KE z 3 maja 2018 r.).  I tak powinno zostać, ponieważ – z jednej strony – wynika to z ustalonej podstawy prawnej (art. 322 ust. 1 lit a) TFUE), a z drugiej – chodzi  o zapewnienie skuteczności zasady warunkowości w  poszczególnych państwach członkowskich.  Jak wspomniano podstawą prawną uchwalenia takiego rozporządzenia  ma być art. 322 ust. 1 lit a) TFUE, którego postanowienia wskazują, że do jego przyjęcia zastosowanie ma zwykła procedura ustawodawcza. To zasadnicza sprawa, bowiem Rada UE decyduje w tej procedurze większością kwalifikowaną (przypomnijmy dla porządku brzmienie tego przepisu: „1. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Trybunałem Obrachunkowym, przyjmują w drodze rozporządzenia: a) zasady finansowe określające w szczególności warunki uchwalania i wykonywania budżetu oraz przedstawiania i kontrolowania rachunków;).

9. Jeśli chodzi o drugą kwestię, to ze zdania drugiego punktu 23 wynika kluczowa sprawa – Rada Europejska nakazuje KE wprowadzenie do aktu prawnego (rozporządzenia) procedurę, według której zastosowanie zasady warunkowości w stosunku do państwa członkowskiego, naruszającego praworządność, będzie podejmowane przez Radę UE większością kwalifikowaną. Pierwotny projekt rozporządzenia wprowadza w tym kontekście do rozporządzenia tzw. odwróconą większość kwalifikowaną (tj. większość kwalifikowana w Radzie byłaby wymagana dla odrzucenia przedstawionego przez Komisję Europejską projektu decyzji środka stosującego zasadę warunkowości), od której w pewnych przypadkach można odejść. Pozostaje sprawą nadchodzących negocjacji, czy formuła proponowana przez Komisję, istotnie umacniająca planowany „system warunkowości” zostanie utrzymana.

Powracając do rozważań wstępnych: dla Rady Europejskiej w tych traktatowych procedurach nie ma miejsca, może ona oddziaływań jedynie politycznie na stanowiska innych instytucji unijnych.

Analiza prawnicza powinna cechować się rozwagą i wstrzemięźliwością. Nie mogę jednak  powstrzymać się na koniec od gorzkiej refleksji, gdy odsłuchuję wypowiedzi przedstawicieli formacji rządzącej, którzy cieszą się, że nie udało się powiązać wypłaty środków unijnych z praworządnością. Wynikałoby stąd, że źródłem radości jest możliwość pozostawania w UE przez Polskę jako państwo nieprzestrzegające praworządności.

Jan Barcz

*Autor: prof. dr hab., kierownik Katedry Prawa Międzynarodowego i Prawa UE w Kolegium Prawa Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie, dyplomata, w latach 1995–2000 ambasador Polski w Austrii.

Blog Przeglądu Prawa Międzynarodowego