Piotr Tuleja: Czy Zgromadzenie Ogólne może wybrać kandydatów, którzy nie będą kandydatami na I Prezesa Sądu Najwyższego?

4.5
(2)

Szereg przepisów ustawy o SN i wydanego na jej podstawie regulaminu budzi wątpliwości Konstytucyjne. Pomijanie tych wątpliwości w wypowiedziach o sposobie wyboru I Prezesa SN jest jednym z przejawów głębokiego kryzysu konstytucyjnego. Konstytucja przesądza, że Prezydent powinien dokonywać wyboru spośród kandydatów Zgromadzenia Ogólnego Sędziów, a nie kandydata zgłaszających go grup mniejszościowych lub kandydatów poszczególnych sędziów – pisze prof. dr hab. Piotr Tuleja, sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku w Konstytucyjny.pl

Prowadzone obecnie dyskusje o Sądzie Najwyższym za podstawę przyjmują obowiązującą ustawę z 8.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Prezydenta RP z 29.03.2018 regulamin Sądu Najwyższego. Uczestnicy tych dyskusji dokonują mniej lub bardziej udanych interpretacji przepisów określających kompetencje kształtujące relacje Prezydenta i Sądu Najwyższego. Obecnie interpretacje te koncentrują się na sposobie wyboru I Prezesa SN. Podstawy prawne tych zabiegów interpretacyjnych uznawane są za oczywiste (por. P. Słowik, Potrzeba matką wykładni, Gazeta Prawna.pl 14.05.2020). Tymczasem szereg przepisów ustawy o SN i wydanego na jej podstawie regulaminu budzi wątpliwości Konstytucyjne. Pomijanie tych wątpliwości w wypowiedziach o sposobie wyboru I Prezesa SN jest jednym z przejawów głębokiego kryzysu konstytucyjnego.

Cechą trwającego od kilku lat kryzysu jest naruszenie, a niekiedy całkowita likwidacja równowagi władz. Władza ustawodawcza i wykonawcza dokonują niekonstytucyjnych ingerencji w pozycje ustrojową i sposób działania władzy sądowniczej. Przykładów można podawać bardzo wiele. Przejawem naruszenia równowagi władz są również przepisy ustawy o SN i wydanego na ich podstawie przez Prezydenta regulaminu Sądu Najwyższego.

Zacząć należy od tego, że Konstytucja przewiduje autonomię regulaminową niektórych naczelnych organów państwa. Polega ona na przyznaniu tym organom kompetencji do kształtowania własnych wewnętrznych struktur i sposobów działania w ramach wykonywanych zadań. Zakres tej autonomii może być mniejszy lub większy. Zależy przede wszystkim od konstytucyjnego sposobu danego organu państwa, jego pozycji ustrojowej oraz wykonywanych zadań. Wprost autonomia taka przewidziana została w 112 Konstytucji na rzecz Sejmu i Senatu. Przedmiot, zakres, formy i ograniczenia tej autonomii są obszernie opisane w doktrynie i orzecznictwie. Autonomia regulaminowa przysługuje również innym organom. Przede wszystkim organom niezależnym. Ilustrację tego stwierdzenia stanowi wyrok  TK z 19.10.2010 r., sygn. K 35/09. W wyroku tym Trybunał uznał za niezgodny z art. 93 ust. 1 i ust. 2 zd. 2 oraz art. 210 Konstytucji przepis, który upoważniał Marszałka Sejmu do nadania statutu Biuru RPO. Zdaniem Trybunału, skoro RPO jest organem niezależnym, to samodzielnie powinien ustalać sposób funkcjonowania swego Biura. Niezależność organizacyjna ma bowiem istotne znaczenie dla wykonywania w sposób niezależny konstytucyjnych zadań RPO. Autonomia organizacyjna i regulaminowa przysługuje również organom władzy sądowniczej. W szczególności odnosi się to do obsady stanowiska prezesa naczelnego organu władzy sądowniczej. Wskazanie w art. 144 ust. 3 pkt 20  – 23 Konstytucji  prerogatyw Prezydenta do  powołania  prezesa SN, TK i NSA wskazuje, że inne organy poza Prezydentem są wyłączone z tego procesu. W szczególności wyłączenie to dotyczy premiera i Rady Ministrów. Ustawowe ukształtowanie kompetencji Zgromadzenia Ogólnego TK polegającej na wyborze kandydatów na prezesa wymaga by sposób działania Zgromadzenia Ogólnego wolny był od instytucjonalnych barier. Naruszeniem powyższego wymogu byłaby nadmierna kumulacja proceduralnych wymogów adresowanych do Zgromadzenia. Ustawodawca może przyznać Zgromadzeniu Ogólnemu – explicite albo implicite – swobodę określenia procedury, w której dochodzi do wyłonienia kandydatów, bądź uregulować ją samodzielnie. W ostatnim wypadku musi jednak wziąć pod uwagę, że kandydatów na stanowisko Prezesa ma wskazywać Zgromadzenie Ogólne, a nie grupy sędziów czy poszczególni sędziowie. Biorąc pod uwagę treść art. 183 ust. 3 i art. 194 ust. 2 Konstytucji można powyższe cytaty z wyroku TK z 11.08.2016 r., sygn. K 39/16 odnieść wprost do wyborów I Prezesa SN.

Warto podkreślić, że sposób przedstawiania Prezydentowi kandydatów na Prezesa TK był przedmiotem obrad Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Początkowo proponowano, żeby kandydatów przedstawiali sędziowie. Prof. P. Winczorek zaproponował, by decyzja o przedstawieniu kandydatów była decyzją zbiorową. Propozycję poparli inni eksperci i stała się ona propozycją Komisji. Stąd w art. 194 ust. 2 Zgromadzenie Ogólne sędziów. Równocześnie w Komisji Konstytucyjnej podkreślano symetryczność rozwiązań dotyczących TK, SN i NSA.

Równie aktualne dla obecnej sytuacji w SN są standardy konstytucyjne wskazane w wyroku TK z 7.11.2016 r., sygn. K 44/16:

a) do Zgromadzenia należy wskazanie kandydatów na Prezesa  i tylko z ich grona Prezydent ma możliwość wyboru,

b) niedopuszczalne byłoby takie ukształtowanie procedury na poziomie ustawowym, która sprowadzałaby rolę Zgromadzenia Ogólnego wyłącznie do uporządkowania czy pogrupowania proponowanych kandydatur według poparcia, jakie uzyskali na etapie procedury przeprowadzonej w Trybunale,

c) niedopuszczalne byłoby również takie poszerzenie dopuszczalnej liczby kandydatów, które oznaczałoby faktyczne przekazanie Prezydentowi całościowego i samodzielnego rozstrzygania w kwestii obsady funkcji Prezesa bez praktycznego uwzględniania wypowiedzi i stanowiska Zgromadzenia Ogólnego w tej sprawie,

d)  Zgromadzenie Ogólne Sędziów jest upoważnione by normami generalnymi i abstrakcyjnymi uregulować swą działalność w sposób zgodny z przepisami konstytucyjnymi i ustawowymi,

e) regulacja ustawowa nie powinna umożliwiać  przedstawienia kandydatów niepopieranych przez jakkolwiek pojmowaną większość sędziów,

f) Konstytucja przesądza, że Prezydent powinien dokonywać wyboru spośród kandydatów Zgromadzenia Ogólnego Sędziów, a nie kandydata zgłaszających go grup mniejszościowych lub kandydatów poszczególnych sędziów. Wykluczone są zatem sytuacje, w których prezesem mógłby zostać kandydat mniejszości albo sędzia, który oddał głos tylko na samego siebie.

Wynikające z art. 194 ust. 2 oraz art. 183 zasady wyboru nie powinny podlegać jakiemukolwiek rozszerzeniu w toku tworzenia prawa przez ustawodawcę albo jego stosowania przez inne, choćby i konstytucyjne, organy państwa.

Jak w tym kontekście  należy ocenić przepisy regulujące sposób wyboru I Prezesa SN? Pomijam wątpliwości konstytucyjne dotyczące całej ustawy oraz regulaminu. W szczególności problem naruszenia autonomii regulaminowej SN przez powierzenie Prezydentowi szeregu kompetencji związanych z ustrojem i sposobem funkcjonowania  SN oraz naruszenie zasady wyłączności ustawy przez przeniesienie materii ustawowych do rozporządzenia. Ograniczając się wyłącznie do procedury wyborczej chciałbym wskazać na kwestie kluczowe w kontekście   standardów konstytucyjnych. Wątpliwości konstytucyjne budzi przede wszystkim art. 13a  § 1 ustawy o SN, w myśl którego niewybranie I Prezesa SN w ustawowym terminie powoduje powierzenie wykonywania obowiązków Pierwszego Prezesa SN wskazanemu przez Prezydenta Sędziemu SN. Takiej kompetencji nie przewiduje art. 144 ust. 3 Konstytucji. Powierzenie wykonywania obowiązków Pierwszego Prezesa SN wymaga więc, dla swej ważności kontrasygnaty premiera. Ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie TK sposób rozumienia zasady odrębności władzy sądowniczej z art. 173 Konstytucji wyklucza jednak wpływ organu władzy wykonawczej o charakterze politycznym na sposób działania sądów. Nawet rola, jaką ustrojodawca przewidział w tym zakresie dla głowy państwa (art. 144 ust. 3 pkt 20-23), jest w doktrynie postrzegana przede wszystkim w perspektywie kompetencji o charakterze reprezentacyjnym. Zasadnicze znaczenie przypisuje tu bowiem kwestii związania Prezydenta kandydaturami Zgromadzeń Ogólnych (P. Sarnecki, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do przepisów, Zakamycze 2006, s. 74).  Tym bardziej w tego rodzaju procedurach nominacyjnych nie ma miejsca dla innych organów należących do egzekutywy.  Nie można uznać, że zgoda premiera na powierzenie sędziemu SN obowiązków I Prezesa mieści się w pojęciu nadzoru administracyjnego. Dlatego literalne odczytanie art.  13 a  § 1 ustawy o SN prowadziłoby do niezgodności z art. 173 i art. 183 Konstytucji. Należy postulować, by wykonywanie obowiązków I Prezesa SN ograniczało się do zwołania Zgromadzenia Ogólnego SN oraz wykonywaniu czynności administracyjno-technicznych związanych z funkcjonowaniem SN. Sędzia taki nie powinien w szczególności wykonywać czynności administracyjnych bezpośrednio związanych z działalnością orzeczniczą SN. Wykonywanie obowiązków I Prezesa SN nie może też polegać na określaniu zasad funkcjonowania Zgromadzenia SN w celu wyboru kandydatów na I Prezesa. Nawet taka interpretacja rodzi wątpliwości konstytucyjne. Decyzję o powierzeniu wykonywania obowiązków I Prezesa SN powinno podejmować Zgromadzenie Ogólne sędziów. Decyzja taka nie byłaby zależna od czynnika politycznego.

Wątpliwości konstytucyjne wywołuje też procedura wyboru kandydatów na I Prezes SN. Procedura przewidziana w art. 13  § 4 i § 6 jest procedurą niezupełną. Przewiduje ona  wskazanie kandydatów, którzy uzyskali największą liczbę głosów. Nie określa jednak sposobu wyboru  przez Zgromadzenie Ogólne SN  osób, które zostaną wskazane jako kandydaci Zgromadzenia na stanowisko I Prezesa SN. Kwestii tej nie regulują również § 13 i § 14 regulaminu SN ograniczając się jedynie do wskazania sposobu głosowania. W stosunku do art. 13 § 4 i § 6 ustawy o SN należy wysunąć dwa zastrzeżenia. Po pierwsze,  wbrew założeniu przyjętemu przez ustawodawcę,  nie jest możliwy wybór kandydatów na I Prezesa SN przy braku kworum. Dopuszczenie takiej możliwości to, mniej więcej tak, jakby wprowadzono do regulaminu Sejmu procedurę określającą sposób uchwalenia ustawy przy braku kworum na posiedzeniu Sejmu. Decyzje organów kolegialnych zapadają większością głosów przy określonej liczbie ich członków. Jeśli przepis Konstytucji nie zawiera w tej materii szczegółowych postanowień, należy uznać, że Zgromadzenie Ogólne SN tworzy co najmniej połowa Sędziów SN, a ich decyzje podejmowane są zwykłą większością głosów.  Po drugie, zastrzeżenia co do pominięcia wymogu kworum, ujawniają niekompletność procedury przyjętej przez ustawodawcę. W świetle art. 13 § 4 i § 6 ustawy o SN kandydatury wysunięte przez grupę 32 sędziów SN w żaden sposób „nie przekładają się” na finalną uchwałę Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego, która ma być przedstawiona Prezydentowi.  Kandydatem na I Prezesa SN mogą więc być sędziowie, który uzyskali największą liczbę głosów, a każdy z nich został poparty przez zwykłą większość sędziów uczestniczących w Zgromadzeniu Ogólnym. Obowiązujące przepisy nie przewidują tego ostatniego etapu postępowania. Jego zaniechanie mogłoby prowadzić np. do sytuacji, w której w wyborze I Prezesa uczestniczyłoby 32 sędziów. Wyłoniono pięciu kandydatów i na każdego z nich oddano jeden głos. Taki wynik głosowania  nie może zostać uznany za wybór kandydatów Zgromadzenia Ogólnego SN w rozumieniu art. 183 ust. 3 Konstytucji. Wyłonieni w ten sposób kandydaci, nie będą kandydatami Zgromadzenia Ogólnego SN, tylko kandydatami grupy sędziów SN. Twórcy Konstytucji świadomie dążyli do uniknięcia takich sytuacji – na etapie prac konstytucyjnych wyraźnie bowiem rozróżniano sytuację, w której kandydata na prezesa prezentowaliby sędziowie od sytuacji, w której takich kandydatów miałby prezentować organ kolegialny, tj. Zgromadzenie Ogólne Sędziów (zob. Biuletyn KKZN nr XLI, s. 51).

W związku z powyższym Zgromadzenie Ogólne SN, jako organ konstytucyjny, powinno dookreślić zasady i tryb postępowania. Powinno zrobić to w sposób umożliwiający  wybór kandydatów na I Prezesa SN dysponujących poparciem zwykłej większości sędziów w obecności co najmniej połowy uprawnionych do głosowania. Prawo wyborcze zna co najmniej kilka możliwości uzyskania takiego rezultatu. Autonomia regulaminowa Zgromadzenia Ogólnego SN daje podstawy do przyjęcia odpowiedniej uchwały uzupełniającej braki regulacyjne ustawy i rozporządzenia.

Obowiązkiem Zgromadzenia Ogólnego SN jest ustalenie powyższych zasad wyboru kandydatów. Zgromadzenie Ogólne nie powinno podejmować działań w oparciu o procedurę nie przewidującą ostatniego, konstytucyjnie wymaganego etapu wyboru kandydatów na I Prezesa SN.

Uznanie, wbrew standardowi konstytucyjnemu, że art. 13  § 4 i § 6 ustawy oraz § 13 i 14 regulaminu tworzą regulację zupełną określającą zasady wyboru kandydatów na I Prezesa,  oznaczałoby, że Zgromadzenie Ogólne nie powinno przystępować do wyboru kandydatów. Nie będzie to bowiem wybór w rozumieniu art. 183 ust. 3 Konstytucji. Jeśli mimo to zostałby dokonany, to byłby to wybór konstytucyjnie wadliwy.

Konstytucyjny.pl

Print Friendly, PDF & Email

How useful was this post?

Click on a star to rate it!

Average rating 4.5 / 5. Vote count: 2

No votes so far! Be the first to rate this post.

0 0 vote
Article Rating
Subscribe
Powiadom o
guest

Witryna wykorzystuje Akismet, aby ograniczyć spam. Dowiedz się więcej jak przetwarzane są dane komentarzy.

0 komentarzy
Inline Feedbacks
View all comments