Sędzia, który podpisał zgłoszenie kandydata do Krajowej Rady Sądownictwa, jako piastun władzy publicznej, stojący na straży przestrzegania prawa, w tym w szczególności wartości konstytucyjnych, w przypadku uzyskania takich informacji o kandydacie, które wskazują, że postępowanie popartego przezeń kandydata lub jego właściwości dyskwalifikują go jako kandydata do KRS, ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek poparcie dla takiego kandydata wycofać.

Obowiązujący stan prawny

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.2.1997 r. (dalej: Konstytucja, Konstytucja RP), która w art. 187 stanowi, że Krajowa Rada Sądownictwa (dalej: KRS) składa się z: Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Ministra Sprawiedliwości, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i osoby powołanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej, 15 członków wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, 4 członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz 2 członków wybranych przez Senat spośród senatorów (ust. 1). Krajowa Rada Sądownictwa wybiera spośród swoich członków przewodniczącego i 2 wiceprzewodniczących. Kadencja wybranych członków Krajowej Rady Sądownictwa trwa 4 lata. Ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa.

2. Znowelizowana mocą ustawy z 8.12.2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw¹ ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa, która w zakresie wyboru 15 sędziów do KRS stanowi po nowelizacji, że Sejm wybiera spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych 15 członków Rady na wspólną 4-letnią kadencję. Dokonując tego wyboru, Sejm, w miarę możliwości, uwzględnia potrzebę reprezentacji w Radzie sędziów poszczególnych rodzajów i szczebli sądów (art. 9a ust. 1 i 2).

Odnośnie do trybu wyboru, ustawa stanowi, że Marszałek Sejmu, nie wcześniej niż na 120 dni i nie później niż na 90 dni przed upływem kadencji członków KRS wybranych spośród sędziów obwieszcza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” o rozpoczęciu procedury zgłaszania kandydatów na członków Rady.

Trzeba też zaznaczyć, że na mocy art. 6 ustawy nowelizującej z 8.12.2017 r., mandat sędziów-członków KRS wybranych na podstawie przepisów dotychczasowych wygasł po wejściu w życie ustawy, przed upływem 4-letniego konstytucyjnego okresu.

Podmiotami uprawnionymi do zgłoszenia kandydata na członka Rady są:

a)   grupa co najmniej 2 tys. obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, którzy ukończyli 18 lat, mają pełną zdolność do czynności prawnych i korzystają z pełni praw publicznych;

b)   grupa co najmniej 25 sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku.

Jedno zgłoszenie może dotyczyć wyłącznie jednego kandydata na członka Rady. Wymienione podmioty mogą złożyć więcej niż jedno zgłoszenie. Kandydata na członka Rady zgłasza się Marszałkowi Sejmu, w terminie 30 dni od dnia obwieszczenia (art. 11a ust. 1–4).

Zgłoszenia kandydata dokonuje na piśmie pełnomocnik. Pełnomocnikiem jest osoba wskazana w pisemnym oświadczeniu pierwszych 15 osób z wykazu. Do zgłoszenia kandydata przez grupę sędziów załącza się wykaz sędziów popierających zgłoszenie, zawierający ich imiona, nazwiska, miejsca służbowe, numery ewidencyjne PESEL i własnoręcznie złożone podpisy. Marszałek Sejmu, w terminie 3 dni od dnia otrzymania zgłoszenia kandydata przez grupę sędziów, zwraca się na piśmie do Ministra Sprawiedliwości o potwierdzenie posiadania przez osoby popierające zgłoszenie statusu sędziego. Minister Sprawiedliwości potwierdza posiadanie przez osoby popierające zgłoszenie statusu sędziego w terminie 3 dni od dnia otrzymania pisma Marszałka Sejmu. Jeżeli po przeprowadzeniu tego postępowania okaże się, że liczba prawidłowo złożonych podpisów przez sędziów popierających zgłoszenie jest mniejsza niż wymagana, Marszałek Sejmu odmawia przyjęcia zgłoszenia. Postanowienie w tej sprawie wraz z uzasadnieniem doręcza się niezwłocznie pełnomocnikowi. Postanowienie może być zaskarżone przez pełnomocnika do Sądu Najwyższego w terminie 3 dni od dnia doręczenia. Sąd Najwyższy rozpoznaje skargę w terminie 3 dni w postępowaniu nieprocesowym, w składzie 3 sędziów. W wyniku rozpoznania skargi Sąd Najwyższy zaskarżone postanowienie zmienia albo utrzymuje w mocy. Od postanowienia Sądu Najwyższego nie przysługuje środek prawny. W przypadku nierozpoznania skargi przez Sąd Najwyższy w terminie 3 dni postępowanie przed Sądem Najwyższym umarza się z mocy prawa, a postanowienie Marszałka Sejmu odmawiające przyjęcia zgłoszenia jest wiążące.

Wzór zgłoszenia kandydata oraz wzory wykazu obywateli i wykazu sędziów popierających zgłoszenie kandydata na członka Rady ustala, w drodze zarządzenia, Marszałek Sejmu. Zarządzenie Marszałka Sejmu podlega obwieszczeniu w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” (art. 11b ust. 1, 5–6 i 7–9).

Zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i 11b ustawy o KRS Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników (art. 11c).

Stan faktyczny

Według dostępnych dla opiniującej informacji, w toku procedury wyboru sędziów-członków KRS, przeprowadzanej na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy o KRS, Marszałkowi Sejmu zgłoszono m.in. kandydaturę sędziego Macieja Nawackiego. Podpisy pod tym zgłoszeniem złożyło początkowo 28 sędziów, jednak następnie pięcioro z nich wycofało swoje poparcie dla kandydata. Co najmniej czworo z nich złożyło stosowne oświadczenie na piśmie w tej sprawie, a kandydat potwierdził pisemnie otrzymanie tego oświadczenia 29.1.2019 r. Oświadczenie o wycofaniu poparcia otrzymał także pełnomocnik zgłaszających. Tego samego dnia zgłoszenie kandydata sędziego Macieja Nawackiego zostało przekazane Marszałkowi Sejmu.

Marszałek Sejmu mimo to poddał zgłoszenie dalszej procedurze. W rezultacie sędzia Maciej Nawacki został wybrany przez Sejm do składu KRS.

Analiza

Ocena opisanego stanu faktycznego sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy, a jeśli tak, to w jakim terminie, możliwe jest skuteczne wycofanie poparcia dla kandydata do KRS, wybieranego w trybie znowelizowanej ustawy i jak powinny zachować się podmioty uczestniczące w procedurze wyboru w razie otrzymania oświadczenia o cofnięciu poparcia kandydatowi.

W ocenie opiniującej nie powinno budzić wątpliwości, że wycofanie takiego poparcia jest możliwe i może być skuteczne. Prawdą jest, że ustawodawca nie uregulował w nowelizacji wprost ani możliwości, ani procedury wycofania poparcia. Nie oznacza to jednak, że takiej możliwości nie ma, a jedynie tyle, że mamy do czynienia z luką w prawie, która musi być usunięta za pomocą dostępnych reguł wykładni.

W pierwszej kolejności w uzasadnieniu wniosku co do istnienia możliwości wycofania poparcia dla kandydata należy wskazać argument a contrario, wynikający z analizy regulacji wyborów powszechnych i innych procedur zbliżonych do wyborczych, zawartych w ustawie z 5.11.2011 r. – Kodeks wyborczy². Ustawodawca bowiem, regulując tryb zgłaszania kandydatów w wyborach powszechnych, wyraźnie wskazał w KW, że dla zgłoszenia kandydata lub listy kandydatów konieczne jest zebranie odpowiedniej ilości podpisów osób popierających zgłoszenie, zaznaczając jednocześnie wyraźnie i wprost, że „wycofanie udzielonego poparcia nie rodzi skutków prawnych” (art. 209 § 1 KW odnośnie do wyborów do Sejmu i – na zasadzie odpowiedniego stosowania – do Senatu oraz do Parlamentu Europejskiego, art. 303 § 2 odnośnie do zgłoszenia kandydata na Prezydenta RP, art. 427 odnośnie do wyborów samorządowych). Podobnie, art. 9 ust. 3 ustawy z 24.6.1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli³ stanowi, że wycofanie poparcia udzielonego projektowi ustawy jest nieskuteczne, zaś art. 14 ust. 4 ustawy z 15.9.2000 r. o referendum lokalnym⁴, przewiduje, że: „mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania, numer ewidencyjny PESEL i datę udzielenia poparcia. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne”. Należy także zwrócić uwagę, że podobna regulacja obowiązuje w przypadku referendum ogólnokrajowego. Choć ustawa o referendum ogólnokrajowym nie zawiera wprost przepisu zakazującego wycofania poparcia, to na mocy jej art. 92 ust. 1, „w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 5.1.2011 r. – Kodeks wyborczy”, a więc także te przepisy KW, które stanowią, że „wycofanie udzielonego poparcia nie rodzi skutków prawnych”. Pojawiające się więc w przestrzeni publicznej argumenty⁵, jakoby ustawa o referendum ogólnokrajowym miała nie dopuszczać wycofania podpisu jedynie w sposób dorozumiany, co miałoby przemawiać za zastosowaniem takiego domniemania także w przypadku podpisów poparcia pod kandydaturami do KRS jest chybiony – regulacja ustawowa referendum ogólnokrajowego takie rozwiązanie bowiem zawiera, na zasadzie odpowiedniego stosowania KW.

Tym samym więc należy założyć, że racjonalny ustawodawca, gdyby także w procedurze wyboru sędziów-członków KRS chciał wyłączyć możliwość skutecznego wycofania udzielonego poparcia, to wprost by to przewidział w nowelizacji ustawy o KRS, na wzór ustaw wyborczych i referendalnych. Brak takiego postanowienia – czy to wyrażonego wprost czy poprzez odesłanie – nakazuje a contrario przyjąć, że osoby, które podpisały się pod zgłoszeniem, mogą swoje poparcie wycofać. Podpisanie listy poparcia kandydatów do KRS nie może być bowiem porównywane z „wrzuceniem karty wyborczej do urny”, gdzie głos jest nie tylko chroniony zasadą tajności głosowania, ale ponadto, także z przyczyn technicznych, nie może zostać „wycofany”. Złożenie podpisu jest w odniesieniu do kandydata do KRS oświadczeniem podpisującego, że udziela poparcia danemu kandydatowi i nie ma przeszkód, by to poparcie – w przedstawionych dalej w opinii ramach czasowych – wycofał. Nie można bowiem przyjmować niewynikającego z przepisów „domniemania nieodwoływalności” jakiegokolwiek oświadczenia.

Dodatkowo podnieść należy argument, że niemające oparcia w ustawie odmówienie podpisującym listy poparcia prawa do jego wycofania stanowiłoby ograniczenie ich praw obywatelskich. Prawo do poparcia kandydata do KRS jest bowiem prawem obywatelskim, prawem do udziału w życiu publicznym, prawem do udziału w procedurach kształtowania składu organów konstytucyjnych. Tym samym niedopuszczalna jest w tym przypadku rozszerzająca interpretacja i wyłączenie możliwości odwołania poparcia w sytuacji, gdy ustawodawca takiego rozwiązania nie przewidział i nie ma ono żadnego uzasadnienia w konieczności ochrony innych wartości.

Należy wreszcie zwrócić uwagę, że prawo do odwołania poparcia (a nawet powinność złożenia takiego oświadczenia) może być również uzasadnione np. nowymi, wcześniej nieznanymi popierającym, okolicznościami, dotyczącymi danego kandydata. Aharon Barak, na wykładzie wygłoszonym w siedzibie Trybunału Konstytucyjnego 25.2.2003 r., odpowiadając na pytanie, jakie zadania ma sędzia w państwie demokratycznym, wskazał: „za zadanie każdego sędziego uważam obronę konstytucji i demokracji”, przy czym „obiektywność nie oznacza przypisywania takiego samego znaczenia demokracji i tym, którzy przeciwko niej powstają”. W przypadku więc, gdyby sędzia, który udzielił wcześniej poparcia dowiedział się, że poparty przezeń kandydat postępował lub postępuje w sposób niedopuszczalny dla sędziego, np. naruszając przepisy Konstytucji, to ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek wycofać swoje poparcie; w przeciwnym razie sam sprzeniewierzyłby się swoim obowiązkom jako sędziego – piastuna władzy – stojącego na straży wartości konstytucyjnych, od którego wymagane jest zachowanie najwyższych standardów.

Nie bez znaczenia jest wreszcie wykładnia językowa, znajdująca dodatkowe oparcie w wykładni funkcjonalnej. Ustawa w przepisach regulujących tryb wyboru sędziów-członków KRS, stanowi o „popierających zgłoszenie”, nie zaś np. „sędziach, którzy podpisali zgłoszenie”. Taka redakcja sugeruje, że decydujące znaczenie ma nie sam fakt złożenia podpisu, a fakt „popierania zgłoszenia” w każdym czasie, aż do momentu przekazania zgłoszeń posłom. Sędziowie, którzy wycofali swoje poparcie nie są już bowiem „osobami, które popierają zgłoszenie” w myśl art. 11b ust. 8 znowelizowanej ustawy, ich uprzednie poparcie nie może więc już być brane pod uwagę. Taki sposób sformułowania potwierdza także, iż ratio legis nowelizacji było założenie, żeby na dzień wyboru kandydat legitymował się określonym normatywnie poparciem (aby była odpowiednia liczba sędziów popierających dane zgłoszenie na kolejnych etapach procedury wyborczej, nie zaś tylko na etapie zgłaszania podpisów).

Odrębną kwestią pozostaje pytanie, do kiedy wycofanie poparcia może być dokonane skutecznie i jaką formę powinno przyjąć. Nie budzi wątpliwości, że powinno być dokonane na piśmie. Choć złożenie podpisu wyrażającego poparcie dla kandydata jest oświadczeniem mającym następstwa w sferze publicznoprawnej, to jednak jest także oświadczeniem woli podpisującego udzielenia poparcia konkretnemu kandydatowi. W świetle przepisów ustawy kształtującej nową procedurę powoływania członków do KRS należy przyjąć, że adresatem tego oświadczenia jest organ, który na jego podstawie dokonuje następnie wyboru członków KRS, a więc Sejm – w myśl nowych przepisów to Sejm bowiem wybiera sędziów-członków KRS. Nie może być uznany za adresata tych oświadczeń Marszałek Sejmu, jako że jest on w tej procedurze jedynie organem wewnętrznym Sejmu, wykonującym czynności formalne, mające na celu skontrolowanie poprawności zgłoszeń oraz organizacyjne, mające zapewnić sprawny i zgodny z przepisami ustawy przebieg wyboru. Tym samym w ocenie opiniującej poparcie może być skutecznie wycofane do czasu przekazania przez Marszałka Sejmu zgłoszenia posłom (i nie ma tu żadnego znaczenia, że zgłoszenia w praktyce przekazywane są bez załączników, co nota bene także zasługuje na negatywną ocenę, której uzasadnienie wykracza jednak poza ramy merytoryczne niniejszej opinii). W momencie przekazania zgłoszenia posłom musi ono być prawidłowe i zupełne, także w zakresie ilości sędziów, którzy udzielają poparcia poszczególnym kandydatom.

Jeżeli więc oświadczenia o wycofaniu poparcia zostały złożone w dniu przekazania przez pełnomocnika zgłoszenia Marszałkowi Sejmu, to oświadczenie o wycofaniu rodziło skutki prawne. Nie ma przy tym znaczenia, czy oświadczenie o wycofaniu poparcia nastąpiło przed czy po przekazaniu zgłoszenia Marszałkowi (na pewno w tym samym dniu). Pełnomocnik, który otrzymał takie oświadczenie, był obowiązany przekazać je niezwłocznie Marszałkowi Sejmu, zaś wraz z uzyskaniem przez Marszałka Sejmu informacji o wycofaniu poparcia, powodującym brak wystarczającej liczby sędziów popierających danego kandydata, Marszałek Sejmu powinien odmówić przyjęcia zgłoszenia (art. 11b ust. 5 w zw. z art. 11b ust. 8 KRSU).

Na marginesie warto zaznaczyć, że pełnomocnikiem grupy sędziów zgłaszających kandydata do KRS jest sędzia. W świetle wcześniejszych argumentów dotyczących obowiązków sędziego jako piastuna władzy w demokratycznym państwie prawa, zatajenie faktu otrzymania oświadczenia o wycofaniu poparcia musi więc być rozpatrywane w kategoriach nie tylko postawy amoralnej, ale także deliktu dyscyplinarnego.

Opiniująca pragnie jednocześnie zaznaczyć, że prowadzone w opinii rozważania nie stanowią zmiany dotychczas zajmowanego stanowiska odnośnie do niezgodności z Konstytucją RP przepisów znowelizowanej ustawy o KRS, regulujących procedurę wyboru sędziów-członków KRS oraz niekonstytucyjnego „wygaszenia” kadencji dotychczasowych jej członków. Opiniująca nadal stoi na stanowisku, że zmiana trybu wyboru 15 sędziów w skład KRS poprzez odebranie prawa ich wyboru środowiskom sędziowskim i przyznanie go Sejmowi narusza art. 2, 10, 173, art. 178 ust. 1, art. 186 ust. 1, art. 187 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji, zaś wygaszenie najpóźniej po upływie 67 dni od dnia wejścia w życie ustawy kadencji członków Krajowej Rady Sądownictwa, o których mowa w art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP, wybranych na podstawie dotychczasowych przepisów, poprzedzone przeprowadzeniem wyboru nowych członków według nowych zasad jest sprzeczne z art. 187 ust. 3 Konstytucji RP.

Wnioski

Podsumowując prowadzone w opinii rozważania, w ocenie opiniującej możliwe jest wycofanie poparcia sędziego kandydatowi zgłoszonemu do KRS. Przemawiają za tym:

•    porównanie regulacji zawartej w ustawie o KRS do regulacji innych ustaw o charakterze wyborczym, gdzie ustawodawca wyraźnie wyłącza możliwość wycofania poparcia kandydatom, listom kandydatów i innym inicjatywom; brak takiej regulacji w ustawie o KRS wskazuje na zamierzony zabieg racjonalnego ustawodawcy, w sposób oczywisty dopuszczający wycofanie poparcia;

•    okoliczność, iż prawo do poparcia kandydata do KRS jest bowiem prawem obywatelskim, prawem do udziału w życiu publicznym, prawem do udziału w procedurach kształtowania składu organów konstytucyjnych. Tym samym niedopuszczalna jest w tym przypadku rozszerzająca interpretacja i wyłączenie możliwości odwołania poparcia w sytuacji, gdy ustawodawca takiego rozwiązania nie przewidział i nie ma ono żadnego uzasadnienia w konieczności ochrony innych wartości;

•    oczywista konstatacja, iż sędzia, który podpisał zgłoszenie, jako piastun władzy publicznej, stojący na straży przestrzegania prawa, w tym w szczególności wartości konstytucyjnych, w przypadku uzyskania takich informacji o kandydacie, które wskazują, że postępowanie popartego przezeń kandydata lub jego właściwości dyskwalifikują go jako kandydata do KRS, ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek poparcie dla takiego kandydata wycofać;

•    wykładnia językowa sformułowania: „popierający zgłoszenie”, wzmocniona ratio legis ustawy, którym było zapewnienie, żeby na dzień wyboru kandydat legitymował się określonym normatywnie poparciem.

W ocenie opiniującej wycofanie poparcia powinno być dokonane na piśmie. Adresatem tego oświadczenia jest organ, który na jego podstawie dokonuje następnie wyboru członków KRS, a więc Sejm. Nie może być uznany za adresata tych oświadczeń Marszałek Sejmu, jako że jest on w tej procedurze jedynie organem wewnętrznym Sejmu, wykonującym czynności formalne, oraz organizacyjne. Tym samym w ocenie opiniującej poparcie może być skutecznie wycofane do czasu przekazania przez Marszałka Sejmu zgłoszenia posłom; wówczas musi ono być prawidłowe i zupełne, także w zakresie ilości sędziów, którzy udzielają poparcia poszczególnym kandydatom.

* Autorka jest adwokatem, doktorem habilitowanym nauk prawnych, profesorem nadzwyczajnym Katedry Prawa Konstytucyjnego WPiA UŁ.

¹ Dz.U. z 2018 r. poz. 3.

² T. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 684 ze zm.; dalej jako: KW.

³ T. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2120.

⁴ T. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 741.

⁵ Zob. np. M.Z. Dobrowolski, Poparcia dla kandydata do KRS nie można wycofać (Opinia), „Gazeta Prawna” 27.8.2019 r.

Kwartalnik Iustitia