Anna Wójcik: Czy sędziowie mogą odmówić zastosowania przepisu prawa krajowego, jeśli jest niezgodny z prawem europejskim?

Dr hab. Piotr Mikuli: Oczywiście mogą, to jest podstawowa zasada prawa UE, wynikająca z utrwalonego orzecznictwa najpierw Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS), a później po zmianie nazwy tego sądu, Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE).

Prawo UE w razie konfliktu z prawem krajowym ma pierwszeństwo. Ta kardynalna zasada po raz pierwszy została wyraźnie sformułowana w sprawie z 1964 roku Costa przeciwko ENEL, a w kilka lat później, w 1970 roku, rozwinięta w głośnej sprawie Internationale Handelsgesellschaft. ETS zaznaczył, że żaden kraj nie może powoływać się na niezgodność prawa ówczesnych wspólnot europejskich – Unia Europejska powstała później – z własnym prawem krajowym, w tym z prawem konstytucyjnym.

Wspomniana zasada została zaakceptowana przez orzecznictwo krajów członkowskich UE, w tym również w Wielkiej Brytanii. Ze względu na obowiązującą tam zasadę suwerenności parlamentu i brak konstytucji w znaczeniu formalnym sprawa pierwszeństwa prawa UE była szeroko dyskutowana i przez część doktryny kontestowana. Niemniej, kwestię tę ostatecznie rozstrzygnięto w głośnej sprawie Factortame. Izba Lordów, pod wpływem odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane ETS, uznała, że w wypadku kolizji prawo wspólnotowe ma pierwszeństwo przed ustawami parlamentu.

W państwach członkowskich trybunały konstytucyjne bądź sądy najwyższe starały się pogodzić zasadę supremacji konstytucji krajowej z zasadą nadrzędności prawa wspólnotowego.

Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął relacje prawa krajowego i wspólnotowego m. in. w sprawach Solange I oraz Solange II. Niemiecki trybunał – a także sądy konstytucyjne w innych krajach – rezerwowały sobie prawo oceny zgodności z konstytucją przepisów wspólnotowych, ale na zasadzie wyjątku: w hipotetycznej sytuacji, gdyby prawo UE nie spełniało podstawowych standardów konstytucyjnych, takich jak ochrona podstawowych praw człowieka.

Natomiast w żadnym kraju UE trybunał konstytucyjny czy sąd najwyższy nie negował, ani nie ograniczał prawa sędziów krajowych do rozstrzygania na korzyść prawa wspólnotowego czy unijnego w przypadku kolizji krajowych przepisów ustawowych z przepisami prawa UE.

Prawo polskich sędziów do dokonania takiej oceny wynika wprost z art. 91 Konstytucji.

Art. 91. Ratyfikowana umowa i jej pozycja w systemie prawa

1. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.
2. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.
3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

Komentarz: Należy zauważyć, że w artykule 91 ust. 2 konstytucji jest mowa o „umowie międzynarodowej ratyfikowanej uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie”. Dotyczy to nie tylko prawa UE, ale wszystkich umów międzynarodowych ratyfikowanych za poprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, albo umów, które taki status posiadają – np. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Natomiast ustęp 3 tego artykułu odnosi się już bezpośrednio do prawa UE, ściślej prawa pochodnego tj. wydanego przez organy UE na podstawie traktatów. Przepis ten oczywiście nie mówi wprost o „prawie UE”, ale wiadomo, że gdy w 1997 roku uchwalano konstytucję, na kilka lat przed naszą akcesją, już wówczas myślano, że ten przepis będzie stosowany właśnie w odniesieniu do pochodnego prawa unijnego.

Czy kraj Unii Europejskiej może zdecydować, że zasada pierwszeństwa prawa unijnego w nim nie obowiązuje?

Zasada pierwszeństwa prawa UE ugruntowała się przez lata i jest zasadą kardynalną. Jeśli państwo jej nie przestrzega, nie może należeć do Unii Europejskiej.

W Sejmie złożono projekt ustawy, który zakłada, że sędziowie w Polsce będą odpowiadać dyscyplinarnie za odmowę zastosowania przepisu polskiego prawa, który jest niezgodny z prawem unijnym.

Wprowadzenie do polskiego porządku prawnego przepisu, który zabrania sędziom stosowania się do zasady pierwszeństwa prawa unijnego, jest przesłanką do opuszczenia przez Polskę Unii Europejskiej. W tym sformułowaniu nie ma cienia przesady.

Projekt nowelizacji zakłada też odpowiedzialność dyscyplinarną sędziów sądów powszechnych za dokonywanie samodzielnej oceny, czy przepis polskiej ustawy jest zgodny z konstytucją.

Do niedawna znaczna część przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego twierdziła, że Trybunał Konstytucyjny powinien mieć monopol oceniania zgodności przepisów ustaw z konstytucją RP. To znaczy, że w sytuacji, gdy sąd ma wątpliwości, czy ustawa jest zgodna z konstytucją i chciałby odmówić jej zastosowania, to sam nie powinien tego czynić, tylko zwrócić się z pytaniem prawnym do TK. Zadanie takiego pytania prawnego przewiduje art. 193 konstytucji. Sam byłem zwolennikiem tego poglądu.

Natomiast uważam, że w przypadku delegitymizacji TK, gdy dokonuje się manipulacji w zakresie ustalania składów orzekających, gdy zasiadają w nim osoby, które nie są sędziami TK, mamy do czynienia z diametralnie odmienną sytuacją. Twierdzę obecnie zatem, że sądy powinny wziąć na siebie ocenę zgodności przepisów ustaw z konstytucją.

Jeżeli sąd bowiem zadałby pytanie TK, które następnie rozstrzygałby skład, w którym zasiada osoba nieuprawniona do orzekania w TK, to taki wyrok TK mógłby być podważony. Zresztą istnieją wątpliwości, czy to w ogóle byłby wyrok. Jaki byłby zatem dziś sens zadawania TK takiego pytania?

Chciałbym też zaznaczyć, że nawet jeśli nie bylibyśmy w tym wyjątkowym kontekście, w jakim jesteśmy w latach 2015-2019, gdy na niespotykaną skalę atakowana jest niezależność sądów, to przepis ustawy „dyscyplinującej”, który zakłada karanie sędziego za to, że nie zadał pytania TK, a sam rozstrzygnął kwestię zgodności przepisu ustawy z konstytucją, byłby niedopuszczalną ingerencją w niezawisłość sędziowską. Tym bardziej, że nigdy nie było w tej sprawie jednolitego stanowiska w nauce prawa. Wiele prominentnych przedstawicieli doktryny opowiadało się od początku wejścia w życie konstytucji za prawem sądów do takiego jednostkowego kontrolowania przepisów ustawowych tzn. aby w konkretnej sprawie sąd mógł nie zadawać pytania, tylko sam rozstrzygnąć o niekonstytucyjności.

W marcu Trybunał Konstytucyjny orzekł, że procedura wyboru nowej KRS jest zgodna z konstytucją. Natomiast w 2020 roku Trybunał Sprawiedliwości UE wyda wyrok, w którym oceni status nowej KRS. Zakładając, że TSUE oceni, że neo-KRS nie spełnia standardów niezależności w rozumieniu prawa europejskiego. Jak to będzie rzutować na wyrok TK? 

Trzeba zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, TK stwierdził zgodność z konstytucją sposobu wyboru nowej KRS. Natomiast TSUE – jeżeli zechce ocenić status KRS przy okazji rozpatrywania skargi złożonej przez Komisję Europejską dotyczącej postępowań dyscyplinarnych sędziów – dokona tej oceny z perspektywy prawa UE.

Jeżeli jakieś państwo chce być członkiem UE, to przepisy tam obowiązujące muszą być nie tylko zgodne z konstytucją, ale także i z prawem unijnym. To, że TK wypowiadał się o konstytucyjności przepisów ustawy o KRS, zupełnie nie przeszkadza TSUE w uznaniu, że te przepisy są niezgodne z prawem unijnym.

Druga istotna kwestia: TK w marcu tego roku orzekał w składzie pięcioosobowym, w którym zasiadał m.in. pan dr hab. Justyn Piskorski, który nie jest sędzią TK (tzw. „sędzia dubler”). Wobec tego powstaje pytanie, czy ta decyzja trybunału jest w ogóle wyrokiem. W doktrynie są różne poglądy na ten temat. Jeśli to jest wyrok, to co najmniej wadliwy. Ale nawet, gdybyśmy założyli, że ten wyrok nie jest wadliwy, i tak fakt, że przepis o kreowaniu składu KRS został oceniony jako zgodny z konstytucją, nie przeszkadza, żeby status nowej KRS został oceniony przez TSUE z perspektywy prawa europejskiego.

Czyli w sytuacji, gdyby TSUE orzekł, że nowo utworzona KRS nie spełnia wymogów prawa europejskiego, to ustawodawca powinien doprowadzić do zmiany ustawy o KRS, aby nie było wątpliwości, że powołania sędziowskie, a w rezultacie sądy w Polsce, spełniają standardy unijne.

Czyli TSUE nie odbierze żadnej kompetencji naszemu TK?

Naturalnie. Ten wyrok TK – jeśli w ogóle to jest wyrok – to w tym zakresie wyrok afirmatywny, potwierdzający zgodność z konstytucją. Natomiast funkcjonowanie w obrębie UE wymaga zgodności przepisów z prawem unijnym.

Niektórzy politycy i media często podnoszą argument, że konstytucja stoi lub powinna stać ponad prawem unijnym.

Jeśli chce się być w UE, trzeba respektować wartości i standardy europejskie. Konflikt między konstytucją a prawem europejskim może się oczywiście pojawić. Mówił o tym polski TK w orzeczeniu, w którym oceniał zgodność traktatów z polską konstytucją. Jak stwierdził TK byłby to jednak niezwykle wyjątkowy przypadek, ponieważ oba porządki – polski, konstytucyjny i europejski, są oparte na tych samych wartościach.

Jeśli dojdzie do sytuacji, w której przepis konstytucyjny jest jaskrawo z sprzeczny z prawem unijnym, i nie da się tej niezgodności usunąć w wyniku wykładni, to jeśli państwo chce dalej funkcjonować w ramach UE, musi zmienić konstytucję. Ale to są, jak podkreślam, sytuacje dość rzadkie. Znane są jednak takie przypadki.

W Niemczech konstytucja została zmieniona pod wpływem wyroku ETS w głośnej sprawie Tanji Kreil. W niemieckiej ustawie zasadniczej funkcjonował przepis, który wykluczał możliwość służenia w Bundeswehrze kobietom, gdy w grę wchodziło użycie broni. ETS uznał, że taki przepis narusza prawo UE. I pod wpływem tego wyroku przepis niemieckiej Ustawy Zasadniczej zmieniono.

W Polsce zresztą też raz zmieniliśmy konstytucję pod wpływem prawa UE, żeby móc wprowadzić Europejski Nakaz Aresztowania. TK uznał za niezgodny z konstytucją przepis ustawowy, który włączał do Polski mechanizm europejskiego nakazu aresztowania, ponieważ konstytucja explicite wykluczała ekstradycję obywatela polskiego. Nie było wówczas wątpliwości, żeby zadecydować o stosownej nowelizacji konstytucji.

Czy zatem spór jest do rozwiązania, o ile taka jest wola polityków?

Oczywiście. Jeżeli ktoś się uprze i chce wykazywać wyższość konstytucji nad prawem UE to, oczywiście, jest to możliwe. Ale wtedy trzeba zastosować mechanizm z art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej, czyli rozpocząć procedurę wystąpienia z Unii Europejskiej.

Archiwum Osiatyńskiego