W raporcie powstałym po wizycie przedstawicieli OBWE/ODIHR w Polsce organizacja rekomenduje wysłanie na zbliżające się wybory parlamentarne większej niż zazwyczaj misji obserwacyjnej. Czy to oznacza, że istnieje ryzyko, iż wybory zostaną sfałszowane? – pyta Zofia Lutkiewicz w ForumIdei Fundacji Batorego

ODIHR, Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka z siedzibą w Warszawie, instytucja działająca w ramach Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE) powstała w 1990 roku jako Biuro Wolnych Wyborów. W ramach swojego mandatu ODIHR, zajmuje się szeroko rozumianymi prawami człowieka, jednak jest najbardziej znany z działania na rzecz wolnych i sprawiedliwych wyborów. W ciągu swojej 30 letniej historii ODIHR wysłał misje obserwacyjne do wszystkich 57 państw członkowskich, poza Watykanem.

ODIHR ma prawo obserwować wybory w danym kraju tylko, jeżeli odpowiedni organ (w Polsce jest to Państwowa Komisja Wyborcza działająca w porozumieniu z Ministerstwem Spraw Zagranicznych) wystosuje do organizacji odpowiednie zaproszenie i zapewni jej obserwatorom przestrzeń do działania. Tu warto zauważyć, że pomimo zobowiązań wynikających z podpisanego przez Polskę w 1990 roku tzw. Dokumentu Kopenhaskiego, odpowiednie przepisy umożliwiające obserwatorom międzynarodowym prowadzenie obserwacji w Polsce zostały wprowadzone dopiero poprzez nowelizację Kodeksu Wyborczego w 2011 roku.

Zgodnie ze swoim mandatem ODIHR ma jednak prawo, zanim otrzyma oficjalne zaproszenie, wysłać do państwa członkowskiego, w którym zbliżają się wybory, tzw. Misję Oceny Potrzeb (Needs Assessment Mission – NAM). Rolą NAM jest ocena przygotowania do wyborów oraz warunków, w których będą one przeprowadzane – m.in. środowiska prawnego, politycznego oraz medialnego. Aby dokonać rzetelnej oceny, eksperci ODIHR spotykają się m.in. z organami administracji wyborczej, przedstawicielami władz, partii politycznych, mediów oraz społeczeństwa obywatelskiego i na podstawie przeprowadzonych z nimi rozmów rekomendują czy i jakiego rodzaju misja powinna zostać wysłane do danego kraju.

ODIHR może zadecydować o wysłaniu:

• pełnej misji obserwacyjnej (Election Observation Mission) z obserwatorami krótkoterminowymi (STO) i długoterminowymi (LTO) oceniającej przebieg całego procesu wyborczego włącznie z dniem głosowania;
• ograniczonej misji obserwacyjnej (Limited Election Observation Mission) – bez obserwatorów krótkoterminowych – długoterminowa obserwacja procesu wyborczego z bardzo ograniczoną obserwacją samego dnia głosowania;
• Misji Oceny Wyborów (Election Assessment Mission) – misji eksperckiej skupiającej się na badaniu wybranych zagadnień procesu wyborczego;
• zespołu eksperckiego (Election Expert Team), który pojawia się w kraju na krótko przed dniem wyborów;
• lub stwierdzić, iż sytuacja i jakość systemu prawnego w danym kraju nie wymagają prowadzenia działalności obserwacyjnej.

Pracownicy i eksperci ODIHR przyjechali do Polski w czerwcu 2019 roku i przeprowadzili rozmowy z kluczowymi instytucjami zaangażowanymi w organizację wyborów w Polsce (Państwowa Komisja Wyborcza, Krajowe Biuro Wyborcze itd.) oraz z przedstawicielami partii politycznych, mediów, w tym KRRiTV i TVP oraz społeczeństwa obywatelskiego.

W opublikowanym przez ODIHR raporcie z wizyty NAM przeczytamy m.in., że jej rozmówcy zwracali uwagę na ostatnie nowelizacje Kodeksu Wyborczego i wynikającą z nich zwiększającą się kontrolę władz nad procesem wyborczym, a także na niski poziom zaufania obywateli do organów władzy sądowniczej sprawujących nadzór nad wyborami. Wśród obszarów wartych uwagi wymieniono również brak prawnych regulacji aktywności osób pełniących funkcje publiczne w ramach kampanii wyborczej, co może prowadzić do niewłaściwego wykorzystania zasobów administracyjnych przez urzędników. Ponadto, rozmówcy wskazywali na możliwość pojawienia się w trakcie kampanii wyborczej wypowiedzi o charakterze ksenofobicznym, homofobicznym czy mających znamiona mowy nienawiści, zarówno na poziomie krajowym, jak i lokalnym. Kolejnym aspektem, na który zwrócono ekspertom uwagę, jest polaryzacja zarówno wśród społeczeństwa, jak i wśród działających w Polsce mediów. Odnotowano również stronniczość mediów publicznych oraz niechęć Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do monitorowania pod kątem bezstronności zarówno mediów publicznych, jak i prywatnych.

Na podstawie przeprowadzonych rozmów oraz zgłoszonych przez rozmówców uwag czy wątpliwości dotyczących niektórych aspektów wpływających na jakość procesu wyborczego w Polsce, eksperci ODIHR rekomendują wysłanie Ograniczonej Misji Obserwacji Wyborów (Limited Election Observation MIssion). Misja ta, złożona z ekspertów oraz 18 obserwatorów długoterminowych, będzie skupiała się na obserwacji przebiegu procesu wyborczego, a w szczególności na analizie problematycznych obszarów zidentyfikowanych przez NAM, w tym kampanii wyborczej w mediach.

Ponieważ w poprzednich latach (2007, 2011 i 2015) ODIHR decydował się na wysłanie do Polski Misji Oceny Wyborów (Elections Assessment Mission), a więc misji eksperckiej oceniającej wybrane zagadnienia procesu wyborczego, tegoroczna decyzja o wysłaniu tzw. Ograniczonej Misji Obserwacji Wyborów (LEOM), której mandat jest szerszy i obejmuje cały proces wyborczy poza monitorowanym w ograniczonym stopniu dniem głosowania, może zostać odebrana jako wyraz zaniepokojenia stanem demokracji w Polsce. W ostatnich latach LEOM wysyłane zostały min. na Węgry, do Stanów Zjednoczonych, Rumunii, Turcji czy Mongolii, a więc w większości do krajów, których jakość instytucji demokratycznych jest przedmiotem dyskusji społeczności międzynarodowej. Według raportu wydanego przez ODIHR w 2015 roku, LEOM stanowią ok. 10% wszystkich wysyłanych przez organizację misji. Wysłanie do Polski LEOM nie oznacza jednak tego, że OBWE podejrzewa, iż wybory parlamentarne zostaną sfałszowane – zgodnie z charakterem LEOM do Polski nie zostaną wysłani obserwatorzy krótkoterminowi, których przyjazd umożliwiłby systematyczny monitoring dnia głosowania z procesem liczenia głosów włącznie, a więc etapu, podczas którego zazwyczaj dochodzi do fałszerstw.

Pomimo 30 lat wolności, polski Kodeks Wyborczy oraz towarzyszące mu ustawy i rozporządzenia regulujące przebieg procesu wyborczego pozostawiają wiele do życzenia i nie umacniają naszego statusu dojrzałej demokracji. Istnieje wiele tematów, na które eksperci ODIHR od lat zwracają uwagę, m.in. dostępność lokali wyborczych dla osób z niepełnosprawnościami, ograniczenie możliwości głosowania korespondencyjnego, czy przepisy nakładające odpowiedzialność karną na osoby, które dopuściły się zniesławienia. Większe zainteresowanie ODIHRu wyborami w Polsce nie jest zatem powodem, by bić na alarm. Wszyscy aktorzy na polskiej scenie politycznej powinni potraktować je raczej jako szansę na poprawę jakości systemu wyborczego w Polsce zgodnie ze standardami międzynarodowymi.

Zofia Lutkiewicz

*Autorka jest wiceprezeską Fundacji Odpowiedzialna Polityka, doświadczoną obserwatorką wyborów w Polsce i w Europie Środkowo-Wschodniej, również w ramach misji prowadzonych przez OBWE/ODIHR. Była członkinią sztabu koordynującego misję obserwacji wyborów samorządowych na Mazowszu w październiku 2018 organizowaną w ramach projektu „Obserwatorzy w Działaniu”.

ForumIdei Fundacji im.Stefana Batorego