Zmiany zachodzące w prokuraturze od 2016 roku, czyli od włączenia jej w struktury władzy wykonawczej, przyciągają znacznie mniej uwagi mediów, organizacji obywatelskich i opinii publicznej niż kryzys sądowniczy i konstytucyjny. Nie wolno jednak zapominać o prokuraturze, jest ona bowiem integralną częścią systemu państwa prawa. Nowy raport niezależnego Stowarzyszenia Prokuratorów Lex Super Omnia „Królowie życia w prokuraturze dobrej zmiany” daje rzadki wgląd w jej funkcjonowanie. Z opracowania wyłania się obraz kolejnej instytucji państwa zawłaszczanej przez władzę, zastępowania reguł ręcznym sterowaniem i – co chyba najgorsze – wprzęgania aparatu państwa w bieżącą walkę polityczną. Wszystko to ze szkodą dla praworządności – pisze Szymon Ananicz w blogu ForumIdei Fundacji Batorego.
Stowarzyszenie LSO działa od niespełna dwóch lat i zrzesza ponad 200 członków. Działa na rzecz odpolitycznienia prokuratury, zapewnienia konstytucyjnych gwarancji jej ustroju, a także w obronie niezależności prokuratorów. Członkowie LSO prowadzą monitoring funkcjonowania prokuratury, niejednokrotnie płacąc za to cenę w postaci zablokowania ścieżki awansu, degradacji czy innych szykan. W zeszłym roku Stowarzyszenie opublikowało pierwszy raport podsumowujący zmiany w prokuraturze, w którym ujawniło mechanizmy wykorzystywania jej przez rząd dla celów politycznych. W nowym raporcie przedstawia nowe mechanizmy wykorzystywane do tego procesu. Sięga przy tym do rozproszonych i często nieujawnianych wcześniej danych, m.in. pozyskanych w trybie zapytania o dostęp do informacji publicznej. Jest to najbardziej wszechstronne i najlepiej udokumentowane opracowanie dotyczące prokuratury w Polsce.
Autorzy poświęcają szczególną uwagę zmianom kadrowym w prokuraturze. Można je streścić jako połączenie trzech głównych mechanizmów. Pierwszy to zmiany prawno-administracyjne polegające na przekazaniu pełnej kontroli nad obsadą kadrową prokuratur wszystkich szczebli do władzy centralnej, czyli Ministrowi Sprawiedliwości/Prokuratorowi Generalnemu (dziś Zbigniewowi Ziobrze) oraz Prokuratorowi Krajowemu (obecnie Bogdanowi Święczkowskiemu). Służy temu m.in. zniesienie kadencyjności kierownictwa jednostek i zastąpienia jej przez system uznaniowy, mający – w interpretacji LSO – uzależnić osobistą karierę prokuratorów od ich lojalności wobec zwierzchnictwa.
Drugi to konkretne nominacje kadrowe podejmowane bez jasnych kryteriów formalnych czy kompetencyjnych. Według LSO zaznacza się wyraźna tendencja do awansowania młodych stażem prokuratorów oraz osób należących do kręgu towarzyskiego szefostwa Prokuratury Krajowej na kierowników jednostek, bądź na bardziej prestiżowe stanowiska w jednostkach wyższego szczebla. Szczególnie często wykorzystywaną metodą awansowania pracowników jest kierowanie ich na delegację. Dla dużej części z nich oznacza to nie tylko pobór wyższego uposażenia, ale także przyspieszony awans do prokuratury wyższego szczebla, gdzie po krótkiej delegacji otrzymują stałe zatrudnienie. LSO podaje kilkadziesiąt konkretnych przykładów takich przyspieszonych karier. Na przełomie 2017/2018 roku na delegacjach przebywało aż 789 prokuratorów. Ale delegacją można też ukarać – np. tych prokuratorów, którzy wykazali się niezależnością od kierownictwa. Mogą oni zostać wysłani bez zgody do innego miasta, także do jednostki niższego szczebla. Z ustaleń LSO wynika, że takich przypadków było dotychczas ponad sto. Nie trzeba dodawać, że koszt tak rozbudowanego systemu delegacji jest dla budżetu prokuratury olbrzymi.
Trzeci mechanizm polega na faworyzowaniu wybranych śledczych nagrodami finansowymi, dodatkowymi stanowiskami (np. funkcji eksperta w komisji sejmowej) czy zleceniami (np. na ekspertyzy, materiały szkoleniowe itd.). LSO zauważa, że nagradzani są głównie prokuratorzy przebywający na delegacji, bez ustabilizowanej sytuacji zawodowej. Ma to służyć wzmocnieniu podległości tych osób względem kierownictwa i w efekcie stworzeniu grupy śledczych do specjalnych poruczeń, choć w niektórych przypadkach jest to zwykła forma nagradzania osób z kręgu towarzyskiego, czasem rodzinnego.
Ale co to wszystko oznacza? Przecież brak pełnej przejrzystości w polityce kadrowej czy pewna uznaniowość w zarządzaniu zasobami ludzkimi nie są niczym nowym w instytucjach państwa. Takie uchybienia są oczywiście czymś złym, ale same w sobie nie stanowią jeszcze egzystencjalnego zagrożenia dla praworządności w Polsce, nawet jeśli dotyczą tak ważnego organu dla systemu prawnego jak prokuratura.
Problem w tym, że w świetle informacji podanych przez LSO zachodzi silna zbieżność między systemem nagród i kar wobec prokuratorów a doraźnym interesem politycznym władzy. Raport podaje listę kilkudziesięciu osób, które miały być awansowane bądź nagrodzone w nadzwyczajnych okolicznościach. W wielu przypadkach osoby te pracowały przy sprawach o szczególnym znaczeniu dla ekipy rządzącej. W raporcie czytamy o wysokich nagrodach finansowych lub awansach m.in. dla:
• członków zespołu śledczego katastrofy smoleńskiej,
• kierownika i członków zespołu ds. afery GetBack,
• prokurator prowadzącej sprawę budowy biurowca w Warszawie przez spółkę Srebrna,
• prokuratora, który postawił zarzuty byłemu wiceszefowi KNF Wojciechowi Kwaśniakowi (zwalczającemu nieprawidłowości w SKOKach) i wydał decyzję o jego aresztowaniu po wybuchu afery z udziałem b. szefa KNF Marka Chrzanowskiego,
• prokuratorowi, który umorzył postępowania w sprawach dotyczących obecnego prezesa PKN Orlen,
• prokuratorowi prowadzącemu sprawę głosowania posłanki Małgorzaty Zwiercan za Kornela Morawieckiego
• prokuratora reprezentującego Prokuraturę Krajową w postępowaniach przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej ws. ustaw sądowych,
• prokuratorów doprowadzających na przesłuchania Amber Gold czołowych polityków związanych z opozycją,
• prowadzących postępowanie wobec sędziego, który orzekał na niekorzyść Gazety Polskiej,
W raporcie podobnych przykładów jest więcej. Trudno nie przyłączyć się do obaw autorów raportu, a także Rzecznika Praw Obywatelskich, którzy twierdzą, że polityka kadrowa w prokuraturze ma wywołać efekt mrożący wobec pozostałych prokuratorów, którzy w swoich decyzjach powinni pamiętać o oczekiwaniach zwierzchnictwa i zasadzie politycznej lojalności.
To nie jest wypadek przy pracy – efekt uboczny przejścia prokuratury na ręczne sterowanie w imię skuteczniejszego ścigania przestępczości. Większość wskaźników statystycznych, które mogłyby świadczyć o efektywności prokuratury dowodzi, że sytuacja jest albo zbliżona do tej sprzed „reformy” 2016 roku, albo uległa pogorszeniu. W ważnych obszarach pogłębia się niewydolność. W porównaniu z okresem poprzedzającym 2016 rok, przy zbliżonej liczbie spraw wpływających, sukcesywnie zwiększa się liczba niezakończonych spraw z lat ubiegłych. Trudno przyjąć wyjaśnienia Prokuratora Krajowego, że od 2017 roku podjęto około 150 tysięcy spraw zawieszonych bądź zakończonych przedwcześnie. Według danych LSO liczba wznawianych spraw nie podlegała znacznym fluktuacjom w okresie 2014-2018 i oscylowała właśnie w okolicach stu kilkudziesięciu tysięcy. Obecnie liczba postępowań przygotowawczych w sprawach tego rodzaju jest wyraźnie niższa niż przed rokiem 2016. Ponadto w ubiegłym roku zawieszono znacznie więcej spraw niż kiedykolwiek przedtem.
Znacznie wzrosła przy tym przewlekłość postępowań. Wydłuża się średni czas stosowania najsurowszego środka zapobiegawczego, jakim jest areszt tymczasowy. Dzieje się tak, pomimo że sądy rozpoznały w 2018 r. największą od 6 lat liczbę zażaleń na postanowienia o areszt, uchyliły go wobec największej liczby podejrzanych i w największej liczbie przypadków odmówiły jego przedłużenia. Coraz częściej też sądy w innych krajach UE nie realizują Europejskich Nakazów Aresztowania wydawanych przez Polskę.
W świetle danych zawartych w raporcie trudno przystać na tezę promowaną przez rząd o „uspołecznieniu” wymiaru sprawiedliwości i organów władzy (czy też odbieraniu ich elitom i kastom i przekazywaniu narodowi). Rosnąca przewlekłość postępowań prokuratorskich uderza w dużej mierze w zwykłych obywateli. W prokuraturach rejonowych, gdzie spraw jest najwięcej, luki kadrowe osiągają coraz większe rozmiary (to właśnie stamtąd oddelegowuje się najwięcej prokuratorów – wg raportu na 4077 obsadzonych etatów prokuratorskich i asesorskich w prokuraturach rejonowych, na dzień 31 grudnia 2017 r. na delegacjach w jednostkach wyższego szczebla było łącznie 646 prokuratorów z tych prokuratur). Śledczy z prokuratur rejonowych – tych pracujących „najbliżej ludzi” – są ignorowani, gdy przydzielane są pieniężne nagrody okresowe.
Wygląda na to, że ziszczają się zagrożenia, przed którymi ostrzegali krytycy podporządkowania prokuratury władzy wykonawczej po wprowadzeniu nowej ustawy o prokuraturze, w tym Komisja Wenecka. Poprzez zmiany prawne, administracyjne i kadrowe, prokuratura przekształcana jest w narzędzie znajdujące się w dyspozycji obozu władzy, gotowe do użycia do celów politycznych. Póki co wydaje się, że przede wszystkim wykorzystywana jest jako tarcza – tak jak wtedy, gdy po trzech zmianach prokuratora prowadzącego udało się w końcu doprowadzić do umorzenia sprawy braku publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez premier Beatę Szydło. Znaczenie prokuratury będzie zapewne rosło, ponieważ rządowi nie udało się w pełni zrealizować planu przejęcia sądów. Tym ważniejsze staje się zatem uważne obserwowanie sytuacji w prokuraturze.
Szymon Ananicz
