1. Marszałek Sejmu 16 grudnia 2010 r., na podstawie art. 122 ust. 1 Konstytucji, przedłożył do podpisu Prezydentowi Rzeczypospolitej (dalej: Prezydent lub wnioskodawca) ustawę z dnia 16 grudnia 2010 r. o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych w latach 2011-2013 (dalej: ustawa o racjonalizacji zatrudnienia). Przed podpisaniem powyższej ustawy Prezydent, na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji, zwrócił się 7 stycznia 2011 r. z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją niektórych przepisów tej ustawy.

Wniosek Prezydenta zawiera trzy zarzuty niezgodności z Konstytucją ustawy o racjonalizacji zatrudnienia. W pierwszej kolejności przedmiotem zaskarżenia uczyniono art. 2 tej ustawy w związku z jej art. 7 pkt 1, wskazując na niezgodność tych przepisów z art. 2 oraz art. 24 Konstytucji. Zarzut drugi dotyczy niekonstytucyjności art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 i 3 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia, a wzorcem kontroli tych przepisów uczyniono art. 153 ust. 1 Konstytucji. Ostatni zarzut dotyczy art. 16 ust. 4 oraz art. 19 ust. 3 kwestionowanej ustawy, które w ocenie wnioskodawcy są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Dwa pierwsze zarzuty wskazane we wniosku Prezydenta mają bardzo zbliżony charakter, jeśli chodzi o przedmiot zaskarżenia. W obu wypadkach wnioskodawca odwołał się do treści przepisu określającego podmiotowy zakres ustawy o racjonalizacji zatrudnienia (art. 2) odczytywanego w związku z rozstrzygnięciem ogólnie wskazującym formy przeprowadzania tej racjonalizacji (art. 7).

Pierwszy zarzut wskazuje na niezgodność art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia, w zakresie, w jakim dopuszcza wypowiedzenie stosunków pracy pracownikom zatrudnionym na podstawie mianowania, z dwiema zasadami wywodzonymi z art. 2 Konstytucji – zasadą pewności prawa oraz zasadą ochrony praw słusznie nabytych. Przedmiotem zaskarżenia w tej części wniosku uczyniono przepis wskazujący na państwowe jednostki budżetowe oraz niektóre inne jednostki sektora finansów publicznych, które zostały objęte procesem racjonalizacji zatrudnienia (art. 2 ustawy). Oprócz tego wnioskodawca kwestionuje także przepis ustawy, wyrażający możliwość zmniejszenia zatrudnienia w ramach racjonalizacji przez rozwiązanie z pracownikiem stosunku pracy, w tym z pracownikiem posiadającym prawo do emerytury lub renty (art. 7 pkt 1 ustawy). Zestawiając ze sobą dwa przywołane przepisy, Prezydent uznaje, że ich łączne zastosowanie może stanowić podstawę do rozwiązywania stosunków pracy z pracownikami zatrudnionymi na podstawie mianowania, co w jego ocenie jest niedopuszczalne.

W ocenie Prezydenta, niedopuszczalność rozwiązywania stosunków pracy z pracownikami zatrudnionymi na podstawie mianowania wynika – z jednej strony – z zasady pewności prawa, z drugiej zaś z konieczności poszanowania praw słusznie nabytych. Zdaniem Prezydenta, wypadek „incydentalnego i okresowego uchylenia szczególnej ochrony stosunku pracy pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania” ma w istocie rzeczy charakter nieprzewidziany i arbitralny. Oznacza to, że rozwiązania wynikające z art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 ustawy o racjonalizacji stają się „pułapką” dla adresatów tej ustawy, a przez to są niezgodne z art. 2 Konstytucji. Nawiązując do tego zarzutu, Prezydent stwierdza również, że rozwiązania umożliwiające uchylenie szczególnej ochrony stosunku pracy z mianowania, mające charakter „jednorazowy i czasowy, nie stanowiący rozwiązania systemowego”, pozostają w sprzeczności z art. 24.

W ramach drugiego zarzutu Prezydent kwestionuje zgodność art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 i 3 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia z art. 153 ust. 1 Konstytucji. Trzeba podkreślić, że w tym przypadku wnioskodawca nie ogranicza zakresu zaskarżenia wyłącznie do pracowników mianowanych. Podważa przy tym konstytucyjność unormowań, które oprócz możliwości rozwiązywania stosunku pracy (art. 7 pkt 1 ustawy), przewidują również obniżanie wymiaru czasu pracy pracownika z jednoczesnym proporcjonalnym zmniejszeniem jego wynagrodzenia (art. 7 pkt 3 ustawy).

Prezydent wskazuje, że cele wyrażone w art. 153 ust. 1 Konstytucji nakładają na ustawodawcę obowiązek stworzenia obiektywnych i precyzyjnych kryteriów funkcjonowania instytucjonalnego służby cywilnej. W tym kontekście stwierdza niedopuszczalność rozwiązań przewidujących redukcję zatrudnienia urzędników służby cywilnej bez określenia ustawowych kryteriów takich działań. Brak owych kryteriów prowadzić ma, w ocenie Prezydenta, do „arbitralnego zwalniania członków korpusu służby cywilnej”, a to, naruszałoby zasadę bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań przez tę służbę. Dodatkowym argumentem świadczącym, zdaniem wnioskodawcy, o niezgodności kwestionowanych przepisów ustawy o racjonalizacji zatrudnienia z podanym wzorcem kontroli ma być podważenie stabilizacji zawodowej osób tworzących korpus służby cywilnej. Sygnalizowana we wniosku Prezydenta dopuszczalność „swobodnego zwalniania” urzędników służby cywilnej wyłącza w praktyce gwarancje związane ze szczególnym statusem takich pracowników. Rozwiązanie to pozostaje w sprzeczności z zasadą zawodowości tej służby, wyrażoną w art. 153 ust. 1 Konstytucji.

Trzeci zarzut sformułowany we wniosku Prezydenta dotyczy art. 16 ust. 4 oraz art. 19 ust. 3 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia, a więc przepisów zawierających upoważnienia ustawowe do wydania rozporządzeń przez Prezesa Rady Ministrów.

Wątpliwości wnioskodawcy w tym zakresie dotyczą sposobu ukształtowania upoważnień, które w jego ocenie stwarzają Prezesowi Rady Ministrów możliwość samodzielnego decydowania o podmiotowym zakresie stosowania ustawy o racjonalizacji zatrudnienia. Zdaniem Prezydenta, modyfikowanie poziomu obowiązkowej redukcji zatrudnienia oraz wskazywanie jednostek zwolnionych z obowiązku utrzymywania zatrudnienia na poziomie wskazanym przez ustawodawcę stanowi wykroczenie poza materię kwestionowanego aktu. Prowadzi to do sytuacji, w której rozporządzenia wydawane przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 16 ust. 4 oraz art. 19 ust. 3 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia nie mają charakteru wykonawczego, co uzasadniać ma zarzut niezgodności wskazanych przepisów ustawy z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

2. W piśmie z 24 lutego 2011 r. Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie, że:

1) art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia są zgodne z art. 2 i art. 24 Konstytucji;

2) art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 i 3 ustawy powołanej w pkt 1 są zgodne z art. 153 ust. 1 Konstytucji;

3) art. 16 ust. 4 i art. 19 ust. 3 ustawy powołanej w pkt 1 są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia z art. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu nawiązał przede wszystkim do treści konstytucyjnych zasad wywodzonych z powołanego wzorca kontroli. Zwrócił następnie uwagę na fakt objęcia pracowników sfery publicznej rozwiązaniami zapewniającymi ochronę trwałości stosunku pracy z mianowania. Na tym tle podkreślił, że wzmożona trwałość tego rodzaju stosunków umożliwiać ma pracownikom wykonywanie ustawowych obowiązków w sposób wolny od nacisków i niezależny od uwarunkowań zewnętrznych. Ochrona ta stanowi jednocześnie ważny instrument polityki zatrudnienia w służbie publicznej, bo zapewnia instytucjom państwowym odpowiednią liczbę wysoko wykwalifikowanych pracowników.

Marszałek Sejmu przyznał, że wprowadzenie w ustawie o racjonalizacji zatrudnienia niezależnej podstawy uzasadniającej wypowiedzenie stosunku pracy pracownikowi mianowanemu stanowi rozwiązanie osłabiające dotychczasową wzmożoną ochronę tego rodzaju stosunków. Trzeba jednak podkreślić, że podejmując decyzję o ograniczeniu zatrudnienia w administracji publicznej, ustawodawca nie tylko określił tryb zwolnień, ale także zapewnił odpowiedni okres na dostosowanie się do nowych okoliczności. Marszałek Sejmu zwrócił także uwagę na istotne przyczyny uzasadniające przeprowadzenie racjonalizacji, obejmujące zwiększenie efektywności wykonywania zadań państwa przez zmianę w strukturze zatrudnienia oraz obniżenie kosztów funkcjonowania administracji publicznej. Stwierdził na tym tle, że wprowadzenie rozwiązań przewidzianych w ustawie o racjonalizacji zatrudnienia związane było z pogarszającym się stanem finansów publicznych. Miało na celu ochronę równowagi budżetowej państwa identyfikowanej jako istotna wartość konstytucyjna, od której zależy zdolność państwa do działania i rozwiązywania jego różnorodnych interesów.

Zdaniem Marszałka Sejmu, uchylenie ochrony trwałości zatrudnienia pracowników mianowanych w drodze unormowań ustawy o racjonalizacji zatrudnienia należy uznać za zabieg uzasadniony ze względu na ochronę innych wartości konstytucyjnych. Urzędnicy państwowi nie mogą oczekiwać, że istniejące zasady stabilizacji zatrudnienia pozostaną niezmienione bez względu na zmianę uwarunkowań społecznych. Każdy zatrudniony w służbie publicznej musi liczyć się ze zmianą na niekorzyść regulacji gwarantującej stabilność zatrudnienia, jeżeli przemawiać będą za tym względy ogólnospołeczne, w szczególności wzgląd na potrzebę zapewnienia prawidłowego funkcjonowania administracji publicznej.

W ocenie Marszałka Sejmu, możliwość zwolnienia pracowników mianowanych nie narusza także ochrony pracy wynikającej z art. 24 Konstytucji. Kierownicy jednostek związani są odpowiednią procedurą przeprowadzania zwolnień oraz realizacją określonych celów ustawy. Dokonując racjonalizacji zatrudnienia, powinni również uwzględnić pracowników szczególnie chronionych, których zwolnienie podlega ograniczeniom ustawowym.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 i 3 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia z art. 153 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdził, że kwestionowane przepisy ustawy nie naruszają konstytucyjnych wartości decydujących o statusie służby cywilnej. W jego ocenie, kryteria wyboru jednostek objętych racjonalizacją oraz wyboru pracowników objętych zwolnieniami powinny zapewnić stosowanie obiektywnych przesłanek przy rozwiązywaniu stosunków pracy i nie narażać korpusu służby cywilnej na wpływy określonych kręgów politycznych. Nawiązując do zarzutu naruszenia wymogu zawodowości funkcjonowania służby cywilnej, Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że kryteria wyboru pracowników objętych racjonalizacją powinny zmierzać do pozostawienia na dotychczasowych stanowiskach osób wartościowych i wykwalifikowanych. Tylko w ten sposób możliwe jest bowiem osiągnięcie jednego z głównych celów ustawy, a więc zwiększenie efektywności wykonywania zadań przez organy administracji publicznej.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu sformułowanego we wniosku Prezydenta, obejmującego niezgodność art. 16 ust. 4 oraz art. 19 ust. 3 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia z art. 92 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu dokonał rekonstrukcji konstytucyjnie determinowanych elementów upoważnienia ustawowego do wydawania rozporządzeń. Na tym tle Marszałek stwierdził, że posługując się mechanizmem upoważnienia, ustawodawca określił również wytyczne wskazujące na sposób wykonania delegacji przewidzianej w art. 16 ust. 4 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia. Oznacza to, że na gruncie kwestionowanego przepisu nie doszło do przekazania materii ustawowej do uregulowania na poziomie rozporządzenia. Marszałek Sejmu podkreślił także, że przedmiotem regulacji rozporządzenia na podstawie powołanego przepisu ma być wykaz jednostek zwolnionych ze zmniejszenia zatrudnienia do poziomu innego niż ustalony w art. 6 ustawy. Jego zdaniem, ustawodawca nie mógł uregulować tej materii samodzielnie, gdyż jest ona ustalana na podstawie raportów i informacji przekazywanych przez kierowników jednostek, czyli takich danych, które mogą ewentualnie zostać przekazane Prezesowi Rady Ministrów i uzasadniać stworzenie odpowiedniego katalogu jednostek.

Marszałek Sejmu stwierdził jednocześnie, że istnienie wytycznych określających sposób wydania rozporządzenia przez Prezesa Rady Ministrów odnosi się również do upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 3 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia. Także w tym przypadku należy przyjąć, że wytyczne pozwalają na sformułowanie treści rozporządzenia, które nie będzie przekraczało zakresu upoważnienia ustawowego.

3. W piśmie z 14 lutego 2011 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że:

1) art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia, w zakresie, w jakim dopuszcza wypowiedzenie stosunków pracy pracownikom zatrudnionym na podstawie mianowania, jest niezgodny z art. 2 i art. 24 Konstytucji;

2) art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 i 3 ustawy powołanej w pkt 1 jest niezgodny z art. 153 ust. 1 Konstytucji;

3) art. 16 ust. 4 pkt 1 ustawy powołanej w pkt 1 jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji;

4) art. 16 ust. 4 pkt 2 i art. 19 ust. 3 ustawy powołanej w pkt 1 są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Prokurator Generalny przypomniał zarzuty sformułowane we wniosku Prezydenta, stwierdzając jednocześnie, że wątpliwości dotyczące przepisów, które stały się przedmiotem zaskarżenia, należy uznać w większości za zasadne.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia z art. 2 i art. 24 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, że rozwiązania zawarte w kwestionowanych przepisach ustawy nie spełniają wymogów wynikających z zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak również powiązanej z nią zasady pewności prawa i ochrony praw słusznie nabytych. Przepisy ustawy, przewidujące wyłom w ustanowionym modelu funkcjonowania służby publicznej, rodzą niebezpieczny precedens oraz zagrożenie odstąpienia od ukształtowanych standardów zatrudnienia w odniesieniu do pozostałych osób zatrudnionych w sferze budżetowej i sektorze finansów publicznych. Skoro ustawodawca uznał możliwość czasowego wyłączenia gwarancji trwałości stosunków pracy w odniesieniu do wskazanej w ustawie o racjonalizacji zatrudnienia kategorii osób, to w konsekwencji takiego stanu rzeczy – w wypadku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności zakwestionowanych przepisów – legitymizowana stałaby się możliwość pozbawiania gwarancji trwałości stosunków pracy następnych kategorii osób zatrudnionych w sferze budżetowej i sektorze finansów publicznych w ramach kolejnej, specjalnej inicjatywy w zakresie polityki kadrowej. Oznacza to, że uchwalając kwestionowane przepisy, ustawodawca stworzył istotne zagrożenie dla pewności stosunków prawnych w tym zakresie.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, ustawodawca, pozbawiając określoną kategorię pracowników ochrony trwałości stosunku pracy, nie stworzył instrumentów prawnych gwarantujących osiągnięcie zamierzonego celu w postaci ograniczenia wydatków w związku z trudną sytuacją finansów publicznych. Gdyby okazało się, że w ramach prawem przewidzianych granic, zamiast pracowników objętych racjonalizacją zatrudniono nowe osoby, to zakwestionowane przepisy nie tylko nie przyczyniłyby się do ograniczenia wydatków budżetowych, ale rodziłyby niedopuszczalną z punktu widzenia państwa prawnego fikcję prawną.

Wątpliwości Prokuratora Generalnego dotyczyły również braku określenia warunków oraz kryteriów, które mają być stosowane przy podejmowaniu decyzji o rozwiązaniu stosunków pracy z pracownikami. W jego ocenie, ustawodawca określił ogólną podstawę wypowiadania stosunków pracy, pozostawiając kierownikowi danej jednostki swobodę wyboru pracowników, którzy zostaną objęci racjonalizacją. Brak obiektywnych i czytelnych kryteriów działania kierowników jednostek wprowadza stan niepewności prawnej, skoro ustalanie takich kryteriów następuje dopiero na etapie stosowania prawa. Prowadzi to ostatecznie do wniosku, że przewidziany w ustawie o racjonalizacji zatrudnienia obowiązek przeprowadzenia redukcji zatrudnienia stanowi przejaw niedostatecznej troski ustawodawcy o podmiotowe traktowanie adresatów prawa, co istotnie podważa poczucie bezpieczeństwa prawnego jednostki.

Prokurator Generalny zaznaczył także, że kwestionowane art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia są niezgodne z art. 24 Konstytucji, ponieważ wprowadzają istotny wyłom w dotychczasowym systemie gwarantującym szczególną ochronę stosunku pracy pracowników mianowanych.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 i 3 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia z art. 153 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, że kwestionowane przepisy dopuszczają arbitralne zwalnianie członków korpusu służby cywilnej, a także umożliwiają dokonywanie zmian w warunkach zatrudnienia bez wskazania przez ustawodawcę kryteriów, którymi powinien kierować się kierownik danej jednostki w tym zakresie. Takie rozwiązanie koliduje z zasadą wykonywania zadań państwa przez zawodową, bezstronną i politycznie neutralną służbę cywilną.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, wprowadzenie pełnej swobody kształtowania reguł zatrudnienia bądź mianowania prowadzić będzie do stworzenia nieprzejrzystych zasad funkcjonowania służby cywilnej, a tym samym praktycznej negacji potrzeby istnienia obiektywnych i czytelnych reguł w tym zakresie. Chodzi przy tym nie tyle o problem stosowania prawa, ile o możliwość i zakres tworzenia ustawowych odstępstw od reguł zapewniających realizację konstytucyjnych celów, które stanowią o istocie i sensie funkcjonowania służby cywilnej, i mogą prowadzić do powstania takich niepożądanych skutków. Jakakolwiek ingerencja ustawodawcy, choćby o przejściowym i epizodycznym charakterze, w raz stworzony spójny system działania służby musi być nie tylko szczególnie uzasadniona, ale przede wszystkim nie może naruszać albo prowadzić do przekreślenia ustalonych zasad funkcjonowania tej służby.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 16 ust. 4 i art. 19 ust. 3 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia z art. 92 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny przypomniał, że ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego nie może mieć charakteru blankietowego i nie może pozostawiać prawodawcy rządowemu zbyt daleko idącej swobody kształtowania merytorycznych treści rozporządzenia. Zdaniem Prokuratora Generalnego, upoważnienia zawarte w art. 16 ust. 4 pkt 2 oraz w art. 19 ust. 3 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia są niezgodne z powołanym wzorcem kontroli ze względu na to, że pozwalają na wydanie rozporządzeń, które nie mają charakteru wykonawczego. Kwestionowane przepisy upoważniają do określania innego podmiotowego zakresu obowiązywania wprowadzonych unormowań, niż ustalony w ustawie o racjonalizacji zatrudnienia, a także do decydowania, w ramach których podmiotów efekty powstałe w wyniku działania tej ustawy nie muszą być utrzymywane. W ocenie Prokuratora Generalnego, wskazane upoważnienia przekazują Prezesowi Rady Ministrów swobodę kształtowania, w drodze rozporządzenia, zakresu materii ustawowej.

Prokurator Generalny nie przychylił się natomiast do poglądu wnioskodawcy dotyczącego zarzutu niezgodności art. 16 ust. 4 pkt 1 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego, upoważnienie zawarte we wskazanym przepisie nie ma charakteru blankietowego i nie narusza prymatu ustawy, bo nie prowadzi do zmiany zakresu podmiotowego ustawy. Służy ono jedynie uelastycznieniu normy ustawowej ustanawiającej sztywny minimalny próg obowiązkowego zmniejszenia zatrudnienia. W ocenie Prokuratora Generalnego, upoważnienie wynikające z art. 16 ust. 4 pkt 1 ustawy pozwala na ustanowienie, w odniesieniu do konkretnych jednostek, niższego progu obligatoryjnej redukcji liczby etatów. Zakładając racjonalność działania Prezesa Rady Ministrów, należy przyjąć, że upoważnienie to nie byłoby wykorzystywane do faktycznego zwalniania poszczególnych jednostek z obowiązku stosowania ustawy, a jednocześnie pozwalałoby na dostosowanie rozmiarów redukcji etatów do potrzeb skonkretyzowanych na tyle, iż niecelowe byłoby ich kazuistyczne regulowanie przez ustawodawcę.

4. Trybunał Konstytucyjny w piśmie z dnia 11 stycznia 2011 r. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o wyrażenie opinii w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie wniosku Prezydenta o zbadanie zgodności niektórych przepisów ustawy o racjonalizacji zatrudnienia z Konstytucją. W piśmie z 14 lutego Prezes Rady Ministrów wyraził swoją opinię, w której nie podzielił stanowiska Prezydenta w odniesieniu wszystkich zarzutów sformułowanych we wniosku.

Prezes Rady Ministrów zauważył, że zasada pewności prawa nie oznacza w żadnym razie braku możliwości zmiany obowiązujących uregulowań. Nie można także uznać, że nielojalne wobec jednostki jest dokonywanie zmian w raz ustalonych („przyrzeczonych”) zasadach. Przyjęcie takiego poglądu prowadziłoby do petryfikacji systemu prawa i znacznego ograniczenia swobody legislacyjnej ustawodawcy w zakresie regulacji polityki zatrudnienia w administracji państwowej. Prezes Rady Ministrów podkreślił, że celem ustawy o racjonalizacji zatrudnienia jest stworzenie możliwości obniżenia kosztów funkcjonowania administracji publicznej, a tym samym przeciwdziałanie powiększeniu długu publicznego. Oznacza to potrzebę oceny działań ustawodawcy przez pryzmat konieczności ochrony takich konstytucyjnych wartości jak równowaga budżetowa. W tym kontekście oczywiste jest, iż wobec rosnącego długu publicznego nie jest możliwe utrzymanie zatrudnienia w administracji państwowej na niezmiennym poziomie.

Prezes Rady Ministrów zwrócił uwagę, że ustawodawca uwzględnił proceduralne gwarancje wymagane przy zmianie obowiązującego stanu prawnego w zakresie zatrudnienia pracowników administracji rządowej. Świadczy o tym wyznaczenie relatywnie odległego terminu zakończenia racjonalizacji, przyznanie pracownikom odpowiednich odpraw pieniężnych oraz wprowadzenie obowiązku stosowania wobec nich obiektywnych i publicznie znanych kryteriów ocen podlegających kontroli sądowej.

Zdaniem Prezesa Rady Ministrów, wnioskodawca nie wskazuje prawa podmiotowego, którego ochrony domaga się, formułując zarzut niezgodności kwestionowanych przepisów ustawy z art. 2 i art. 24 Konstytucji. Nawet gdyby przyznać istnienie prawa podmiotowego pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania, to ingerencja w trwałość stosunku pracy w ramach administracji rządowej związana była z koniecznością ochrony wartości konstytucyjnej, jaką jest dbałość o stan finansów publicznych, a w konsekwencji zachowanie równowagi budżetowej. Prezes Rady Ministrów stwierdził także, że art. 153 ust. 1 Konstytucji powołany we wniosku Prezydenta należy uznać za nieadekwatny wzorzec kontroli w badanej sprawie. Wskazany przepis nie wyraża bowiem treści, których istnienia dowodzi wnioskodawca w ramach zarzutów odnoszących się do zakwestionowanych przepisów ustawy.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących przepisów zawierających upoważnienia ustawowe (art. 16 ust. 4 oraz art. 19 ust. 3 ustawy), Prezes Rady Ministrów zaznaczył, że wykonanie kwestionowanych delegacji musi się wiązać z jednoczesnym uwzględnieniem wytycznych sformułowanych w ustawie o racjonalizacji zatrudnienia. Zastosowanie wytycznych w kontekście celu i funkcji tej ustawy wyłącza możliwość wykroczenia poza zakres upoważnień, a tym samym wyklucza arbitralność postępowania Prezesa Rady Ministrów w ramach jego działań prawodawczych.

W końcowej części pisma Prezes Rady Ministrów odniósł się także do skutków ekonomicznych ustawy o racjonalizacji zatrudnienia. Stwierdził na tym tle, że wprowadzenie mechanizmu racjonalizacji przeciwdziałać ma tendencji wzrostowej zatrudnienia w administracji publicznej oraz służyć konsolidacji finansów publicznych. W ocenie Prezesa Rady Ministrów, zastosowanie redukcji zatrudnienia ma się przyczynić nie tylko do zahamowania, bądź częściowego odwrócenia, postępującego wzrostu zatrudnienia, ale także ma służyć – w perspektywie długofalowej – zwiększeniu efektywności i obniżaniu kosztów funkcjonowania administracji publicznej. Prezes Rady Ministrów podkreślił jednocześnie, że ustawa o racjonalizacji zatrudnienia jest działaniem analogicznym do działań porządkujących zatrudnienie w administracji podejmowanych w celach interwencyjnych i zapobiegawczych w innych krajach OECD dotkniętych trudną sytuacją fiskalną.

Na rozprawie 10 i 11 maja oraz 14 czerwca 2011 r. przedstawiciel wnioskodawcy, przedstawiciel Sejmu oraz Prokurator Generalny podtrzymali dotychczasowe stanowiska zajęte w przedłożonych pismach procesowych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Prewencyjna kontrola konstytucyjności.

1.1. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie podkreślał, że prewencyjna kontrola norm ma charakter wyjątkowy i odróżnia się od kontroli następczej zarówno co do przedmiotu, formy, jak i skutków rozstrzygnięcia (zob. m.in.: uchwała z 5 września 1995 r., sygn. W 1/95, OTK w 1995 r., poz. 43; orzeczenie z 20 listopada 1995 r., sygn. K 23/95, OTK w 1995 r., poz. 33; wyroki z: 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29; 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112) .

Kontrola realizowana na podstawie wniosku Prezydenta przedstawionego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji dotyczy ustaw pozostających w dalszym ciągu w toku procesu legislacyjnego, choć na ostatnim jego etapie. Badanie konstytucyjności ustawy dokonywane w tym trybie wyłącza możliwość ustalenia sposobu oraz konsekwencji stosowania badanych przepisów w praktyce. Orzekając w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy, która nie weszła w życie, Trybunał Konstytucyjny może polegać wyłącznie na ocenie tekstu przepisu. Na tym etapie nie może bowiem ocenić znaczenia kwestionowanych norm, jak również odnosić się do ustalonych następstw ich stosowania. Wiąże się to z koniecznością zastosowania silniejszego domniemania konstytucyjności norm badanych w trybie kontroli prewencyjnej. Orzekanie o zgodności ustaw w tym trybie może skutkować niedopuszczeniem do zaistnienia określonej normy w systemie prawa. Może zatem wiązać się z definitywnym zamknięciem etapu sądowej wykładni takiej normy, a więc w praktyce całkowicie wyłączać możliwość jej stosowania w zgodzie z Konstytucją.

1.2. Silniejsze domniemanie konstytucyjności występujące w trybie kontroli prewencyjnej stanowi jedną z najistotniejszych cech tego rodzaju kontroli. Jednocześnie podkreśla obowiązek ciążący na podmiocie inicjującym takie postępowanie bardziej szczegółowego wykazania, że kwestionowana regulacja jest niezgodna z Konstytucją. Wnioskodawca musi przedstawić przekonujące argumenty uzasadniające tezę o niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji także takie, które jednoznacznie wykażą, że ewentualnych wątpliwości nie da się rozwiać dzięki poprawnemu stosowaniu ustawy (zob. wyroki m.in.: z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52; sygn. K 27/00; 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 3).

Istotną konsekwencją silniejszego domniemania konstytucyjności przepisów badanych w trybie kontroli prewencyjnej jest również konieczność zachowania przez Trybunał Konstytucyjny oceniający zarzuty szczególnej powściągliwości będącej wyrazem ograniczonej wiedzy o tym, jak w praktyce będą odczytywane zaskarżone przepisy (zob. wyroki z: 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129; 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138; 3 grudnia 2009 r., sygn. Kp 8/09, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 164).

1.3. Szczególny charakter kontroli realizowanej w trybie prewencyjnym nie oznacza, że Trybunał Konstytucyjny, orzekając na wniosek Prezydenta, mógłby w danych okolicznościach odstąpić od przypisanej mu roli ustrojowej i stać się w praktyce organem zastępującym ustawodawcę.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że nie jest ustawodawcą, który mógłby, przez konstrukcje prawa pozytywnego, określić na nowo treść przepisów, co do których stwierdził, iż są one niezgodne ze wskazanym wzorcem konstytucyjnym (zob. wyroki z: 6 marca 2002 r., sygn. P 7/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 13, pkt 5 uzasadnienia; 22 lutego 2005 r., sygn. K 10/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 17, pkt 4.2 uzasadnienia). Trybunał Konstytucyjny jest organem powołanym do orzekania o hierarchicznej zgodności norm i nie może, w ramach przyznanych mu kompetencji, dopisywać odpowiednich rozwiązań do aktów normatywnych poddanych kontroli konstytucyjności (zob. wyroki z: 8 kwietnia 1998 r., sygn. K 10/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 29, pkt 9 uzasadnienia; 25 listopada 2002 r., sygn. K 34/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 84, pkt 1 uzasadnienia; 22 marca 2005 r., sygn. K 22/04, OTK ZU nr 3/A/2005, pkt 1 uzasadnienia).

1.4. Przyjęcie szerokiego domniemania konstytucyjności ustawy w ramach prewencyjnej kontroli norm ma jednak swoje nieprzekraczalne granice. Do przekroczenia owej granicy dochodzi wówczas, kiedy przepisy stanowiące przedmiot kontroli w sposób oczywisty i jednoznaczny pozostają w sprzeczności z Konstytucją i nie istnieje żadna możliwość nadania im, w trakcie ich stosowania, znaczenia pozostającego w zgodzie z normami, zasadami i wartościami określonymi w ustawie zasadniczej.

2. Ogólna koncepcja ustawy o racjonalizacji zatrudnienia.

2.1. Cele ustawy. Podstawowe cele ustawy o racjonalizacji zatrudnienia, deklarowane w jednym z jej początkowych przepisów, obejmują ograniczenie zatrudnienia w części jednostek wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy), zwiększenie efektywności wykonywania zadań przez zmiany w strukturze zatrudnienia (art. 1 ust. 2 pkt 2) oraz stworzenie możliwości obniżenia kosztów funkcjonowania administracji publicznej (art. 1 ust. 2 pkt 3). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (druk nr 3579), dokonanie racjonalizacji zatrudnienia w obrębie wybranych jednostek zaliczanych do sfery administracji rządowej podyktowane jest trudną sytuacją finansów publicznych i jest przejawem dążenia do przeciwdziałania tendencji wzrostowej zatrudnienia w jednostkach sektora finansów publicznych. Wiąże się z tym potrzeba ograniczania wydatków przeznaczonych na funkcjonowanie podmiotów wykonujących zadania administracji publicznej. W ocenie autorów projektu ustawy, osiągnięcie tak definiowanego celu nie byłoby możliwe przy użyciu istniejących instrumentów prawnych pozwalających na kształtowanie polityki kadrowej. Z tego względu zdecydowano się wprowadzić szczególne zasady, tryb oraz sposób rozwiązywania stosunków pracy oraz wypowiadania warunków pracy i płacy. Stwarzając nowy mechanizm umożliwiający dokonywanie redukcji oraz modyfikacji warunków zatrudnienia, autorzy projektu ustawy zakładali jednocześnie, że jego wykorzystanie – oprócz zmniejszenia kosztów funkcjonowania części administracji publicznej – zwiększy także efektywność wykonywania zadań przez jej wybrane jednostki.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że dodatkowym celem badanej regulacji ustawowej, sygnalizowanym jednoznacznie podczas rozprawy przez przedstawiciela Rady Ministrów, było dążenie do ponownego odblokowania możliwości podnoszenia wynagrodzeń w administracji publicznej. Wzrost wynagrodzeń, na skutek trudnej sytuacji finansów publicznych, został zamrożony w ostatnim czasie. Uzyskanie dodatkowych środków związanych z procesem racjonalizacji zatrudnienia, a więc częściowej redukcji etatów w niektórych jednostkach sektora finansów publicznych, miałoby – zgodnie z deklaracją formułowaną na rozprawie – zostać przeznaczone na wzrost wynagrodzeń urzędników administracji rządowej.

2.2. Ustawowy mechanizm racjonalizacji zatrudnienia. Ustawa o racjonalizacji zatrudnienia składa się z pięciu rozdziałów. Podstawowe elementy konstrukcyjne nowej regulacji zawarto w rozdziale I (Przepisy ogólne). Ustawodawca określa tutaj jednostki objęte procesem racjonalizacji, wskazuje podmioty mające możliwość fakultatywnego posłużenia się mechanizmem przewidzianym w ustawie, jak i te, względem których ustawa nie będzie miała w ogóle zastosowania (art. 2-4 ustawy). W ramach przepisów ogólnych wskazano ponadto osobę odpowiedzialną za dokonanie racjonalizacji zatrudnienia (art. 5) oraz wymieniono, w sposób ogólny, formy umożliwiające jej przeprowadzenie (art. 7). Dopełnieniem uregulowań zamieszczonych w rozdziale I stało się także ustalenie pułapu racjonalizacji. Zgodnie z art. 6 ustawy, zmniejszenie zatrudnienia pracowników w jednostkach objętych racjonalizacją oznaczać ma redukcję liczby etatów o co najmniej 10%. Ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał zatem dolną granicę wymaganego poziomu racjonalizacji zatrudnienia, umożliwiając tym samym faktyczne jej przeprowadzenie w skali przekraczającej wskazaną wartość minimalną.

W rozdziale 2 ustawy znalazły się szczegółowe rozwiązania określające procedurę racjonalizacji zatrudnienia. Momentem początkowym tego procesu miałoby być opracowanie przez kierownika danej jednostki kryteriów, według których dokonywany byłby wybór pracowników podlegających racjonalizacji (art. 9 ust. 1-2 ustawy). Kierownik jednostki miałby także obowiązek zawiadomić na piśmie zakładowe organizacje związkowe działające w jednostce o proponowanym sposobie przeprowadzenia redukcji zatrudnienia (art. 9 ust. 3 ustawy). Wypowiedzenie pracownikowi stosunku pracy w ramach racjonalizacji zatrudnienia mogłoby nastąpić nie wcześniej niż po upływie 14 dni od przekazania takiego zawiadomienia (art. 12 ust. 2 ustawy).

Należy stwierdzić, że racjonalizacja zatrudnienia realizowana na podstawie kwestionowanej ustawy wprowadza osobny, a przy tym niezależny od dotychczas istniejących w systemie prawa, mechanizm redukcji zatrudnienia w obrębie wyznaczonej przez ustawodawcę kategorii jednostek administracji rządowej. Świadczyć o tym może wyłączenie stosowania ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. Nr 90, poz. 844, ze zm.) do zmniejszenia zatrudnienia w ramach racjonalizacji zatrudnienia (art. 8 ustawy).

Procedura racjonalizacji powiązana została z obowiązkami określonymi szczegółowo w rozdziale 3 badanej ustawy. W tym kontekście wspomnieć należy o obowiązku ciążącym na kierownikach jednostek, którzy w terminie do 28 lutego 2011 r. mieli przedstawić Prezesowi Rady Ministrów informację o stanie zatrudnienia w jednostce, ustalonym zgodnie z art. 6 ustawy, zwaną „raportem początkowym” (art. 15 ust. 1 ustawy). Raporty te miały zawierać informacje m.in. o ogólnym stanie zatrudnienia w przeliczeniu na etaty, liczbie pracowników objętych szczególną ochroną przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem stosunku pracy, jak również liczbie pracowników w przeliczeniu na etaty, objętych racjonalizacją. Kierownicy jednostek zobligowani zostali również do zakończenia racjonalizacji zatrudnienia w terminie do 1 stycznia 2012 r. (art. 17 ustawy) oraz przedstawienia Prezesowi Rady Ministrów informacji o przeprowadzonej racjonalizacji, określanej mianem „raportu z realizacji” w terminie do 31 stycznia 2012 r. (art. 18 ust. 1 ustawy). Raporty mają zawierać w szczególności informacje o stanie zatrudnienia w przeliczeniu na etaty po przeprowadzonej racjonalizacji oraz liczbie i wysokości odpraw wypłaconych pracownikom zgodnie z zasadami określonymi w ustawie. Kierownicy jednostek zobowiązani zostali ponadto do utrzymania, do 31 grudnia 2013 r., zatrudnienia na poziomie nie wyższym niż ustalony zgodnie z kryteriami ustawowymi (art. 19 ust. 1 ustawy), jak również do przekazania Prezesowi Rady Ministrów, w terminie do 31 stycznia 2014 r., informacji o wynikach racjonalizacji zatrudnienia w jednostce według stanu zatrudnienia w przeliczeniu na etaty na 31 grudnia 2013 r., zwanej „raportem końcowym” (art. 20 ustawy).

2.3. Adresaci ustawy. Ustawa o racjonalizacji zatrudnienia określa – co do zasady – sytuację prawną jednostek organizacyjnych zaliczanych do sfery administracji rządowej, o których mowa w art. 2 i w art. 4 ustawy. Większość jej przepisów w sposób bezpośredni odnosi się do kierowników poszczególnych jednostek, w pozostałym zakresie są to uregulowania wskazujące kryteria, sposoby bądź warunki podejmowania działań przez te osoby.

Trzeba zaznaczyć, że kwestionowana ustawa wprowadza mechanizmy, które miałyby ostatecznie ukształtować sytuację prawną osób zatrudnionych w obrębie podmiotów objętych racjonalizacją. To znaczy, że skutki prawne tego procesu należy odczytywać – w szerszej perspektywie – na tle statusu pewnej grupy pracowników administracji rządowej, w tym w całości urzędników służby cywilnej, których stosunek pracy może ulec rozwiązaniu. O ile zatem adresatami badanej ustawy stały się – co do zasady – wskazane przez ustawodawcę jednostki organizacyjne zaliczane do sfery administracji rządowej, o tyle ostateczny skutek posłużenia się mechanizmem racjonalizacji dotykałby bezpośrednio sfery praw i wolności pracowników.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawę o racjonalizacji zatrudnienia należy widzieć przede wszystkim w sferze funkcjonowania jednostek organizacyjnych administracji rządowej i wzajemnych relacji tych jednostek względem ich organów zwierzchnich. Ten istotny kontekst nie pozostaje jednak bez wpływu na sposób odczytywania wzorców kontroli przywołanych przez wnioskodawcę, jako źródła konstytucyjnych gwarancji przysługujących pracownikom zatrudnionym w jednostkach organizacyjnych objętych racjonalizacją.

3. Zakres zaskarżenia.

3.1. Biorąc pod uwagę charakter uzasadnienia wniosku oraz stanowisko zajęte przez przedstawiciela Prezydenta na rozprawie, Trybunał Konstytucyjny stanął, w pierwszej kolejności, przed koniecznością zrekonstruowania przedmiotu oraz zakresu zaskarżenia.

Trybunał stwierdza, że zarzuty przedstawione we wniosku Prezydenta dotyczą w swej istocie ogólnej koncepcji rozwiązywania oraz modyfikowania stosunku pracy z pracownikami zatrudnionymi w wybranych jednostkach sektora finansów publicznych. Trzeba jednocześnie podkreślić, że wnioskodawca, formułując swe wątpliwości, ogranicza się, z jednej strony, wyłącznie do pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania (zarzut I wniosku), z drugiej zaś przedstawia argumenty na rzecz częściowej niekonstytucyjności ustawy o racjonalizacji zatrudnienia i wskazuje na szczególny status korpusu służby cywilnej (zarzut II).

Forma zatrudnienia w postaci mianowania uregulowana została na poziomie ustawowym. Nie stanowi ona – sama w sobie – materii konstytucyjnej, stąd też ustawa zasadnicza nie może stanowić odrębnego wzorca oceny dla tych rozwiązań ustawodawczych, które w jakimś stopniu kształtują model prawny mianowania. Konstytucja wyznacza jednak szczególną rolę ustrojową służby cywilnej (art. 153 ust. 1 Konstytucji), jako koniecznego korpusu urzędniczego, wykonującego zadania państwa w ramach administracji rządowej. Trybunał dostrzega, że prawna regulacja służby cywilnej, z jaką mamy do czynienia na gruncie ustawowym nie ma charakteru w pełni jednolitego. Obejmuje bowiem dwie kategorie pracowników będących członkami korpusu służby cywilnej, a więc pracowników tej służby zatrudnionych na podstawie umowy o pracę oraz urzędników, których podstawę zatrudnienia stanowi mianowanie. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny odnosi się przede wszystkim do statusu tej kategorii członków korpusu służby cywilnej, który stanowić ma zasadniczy trzon tej służby, a tym samym warunkuje możliwość wykonywania przez nią zadań państwa w sposób przewidziany w art. 153 ust. 1 Konstytucji.

3.2. Ocena mechanizmu racjonalizacji w zakresie przewidzianym we wniosku Prezydenta odnosi się do art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 i 3 kwestionowanej ustawy (zarzuty I i II wniosku). Trybunał Konstytucyjny zwraca w tym kontekście uwagę na swoistą gradację rozwiązań przewidzianych przez ustawodawcę w powołanych przepisach. Obejmują one – z jednej strony – rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem, w tym także z pracownikiem mającym prawo do emerytury lub renty (art. 7 pkt 1 ustawy), z drugiej zaś możliwość obniżenia wymiaru czasu pracy pracownika z jednoczesnym proporcjonalnym zmniejszeniem wynagrodzenia za pracę (art. 7 pkt 3 ustawy).

3.3. Mając na względzie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny rozpoczął badanie dopuszczalności posłużenia się przez ustawodawcę mechanizmem racjonalizacji zatrudnienia od oceny rozwiązań najbardziej kategorycznych w sferze ich skutków prawnych, zakładających możliwość rozwiązania stosunku pracy z pracownikami objętymi racjonalizacją (art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 kwestionowanej ustawy). Stwierdzenie niekonstytucyjności takiego rozwiązania podważać będzie bowiem dopuszczalność realizacji mechanizmu redukcji zatrudnienia przewidzianego przez ustawodawcę bez konieczności wypowiadania się przez Trybunał na temat innych form modyfikacji stosunków pracy z pracownikami podlegającymi racjonalizacji. Z tego też względu, biorąc pod uwagę wskazany uprzednio zakres podmiotowy wniosku, przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego uczyniono dopuszczalność rozwiązania stosunku pracy mianowanych pracowników służby cywilnej (urzędników służby cywilnej).

3.4. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ocena konstytucyjności art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia musi być dokonywana na tle innych uregulowań tego aktu normatywnego, określających warunki rozwiązywania stosunków pracy, w szczególności art. 9, art. 11 i art. 12 tej ustawy. Dopiero tak zarysowana perspektywa normatywna przeprowadzenia racjonalizacji przesądza jednoznacznie o autonomicznym charakterze procesu wynikającego z kwestionowanej ustawy. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że znaczenie normatywne tego aktu nie sprowadza się tylko do określenia grupy jednostek organizacyjnych, w ramach których miałoby nastąpić zmniejszenie zatrudnienia, oraz potwierdzenia możliwości rozwiązywania bądź modyfikowania stosunków pracy osób zatrudnionych w takich jednostkach. Odnosi się przede wszystkim do warunków planowanej redukcji etatów, która byłaby realizowana w sposób niezależny od dotychczasowych reguł ukształtowanych w systemie prawa, z zastosowaniem niezależnej podstawy rozwiązywania stosunku pracy z pracownikami, z wyłączeniem stosowania przepisów odrębnych dotyczących szczególnej ochrony pracowników przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem stosunku pracy oraz ustalających szczególne przesłanki lub warunki nawiązywania lub rozwiązywania takich stosunków. Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że ocena konstytucyjności przepisów powołanych we wniosku Prezydenta, wskazujących na możliwość rozwiązywania stosunków pracy, musi uwzględniać również inne uregulowania zawarte w ustawie o racjonalizacji zatrudnienia, wynikające przede wszystkim z rozdziału II tej ustawy.

4. Praca jako dobro konstytucyjnie chronione.

4.1. Ocena dopuszczalności posłużenia się przez ustawodawcę mechanizmem racjonalizacji zatrudnienia wymaga zarysowania poszerzonego kontekstu konstytucyjnie chronionych wartości, na tle których rozpatrywać należy rozwiązania zakwestionowane we wniosku Prezydenta. Rozstrzygnięcie zasadniczego problemu leżącego u podstaw badanej sprawy musi nawiązywać do treści norm wynikających z powołanych wzorców kontroli, aby umożliwić właściwą identyfikację, a następnie odpowiednie porównanie i wyważenie konstytucyjnie chronionych dóbr stanowiących punkt odniesienia dla pytania o możliwość ingerencji ustawodawcy w ukształtowaną sferę relacji pracowniczych dotyczących urzędników realizujących zadania państwa.

Głównym elementem rozwiązań określanych mianem racjonalizacji zatrudnienia, miałoby być przeprowadzenie redukcji zatrudnienia w obrębie wskazanych przez ustawodawcę jednostek administracji rządowej. Ocena tego rodzaju działań nie może zatem pomijać tej sfery wypowiedzi normatywnych ustrojodawcy, które odnoszą się do ochrony stosunku pracy. W tym kontekście należy przywołać przede wszystkim zawartą w rozdziale I Konstytucji deklarację ochrony pracy oraz sprawowania przez państwo nadzoru nad warunkami jej wykonywania (art. 24 Konstytucji), rozwijaną w dalszych przepisach konstytucyjnych (art. 66 Konstytucji).

Suma konstytucyjnych rozwiązań odnoszących się do ochrony pracy oraz warunków jej wykonywania pozwala przyjąć, że praca jest nie tylko dobrem wyraźnie identyfikowanym na gruncie konstytucyjnym, ale jednocześnie objęta została ochroną ze strony państwa, jako istotny element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Przywołany uprzednio art. 24 Konstytucji wyznacza kierunek polityki państwa w zakresie stosunków pracowniczych, formułując obowiązek ustawodawcy takiego kształtowania przyjmowanych rozwiązań normatywnych, aby urzeczywistniały one deklarowaną w Konstytucji ochronę wykonywania pracy. Tak wyraźne podkreślenie ochrony świadczy o postrzeganiu znaczenia pracy jako jednego z istotnych mechanizmów determinujących konkretny model relacji zapewniających ład społeczny. Uwypukla także – co równie istotne – podstawową rolę jednostek wykonujących pracę. Zachowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka (art. 30 Konstytucji) nakazuje bowiem przyjąć regułę stanowienia i interpretacji prawa, która zakazywać będzie arbitralnego traktowania pracownika jako przedmiotu pracy, a przypisywać mu będzie pozycję jej twórczego podmiotu. W tym sensie ochrona pracy powinna być widziana nie tylko w kontekście instytucjonalnych gwarancji determinujących pewną sferę działania jednostek w społeczeństwie. Jej ustrojowym źródłem jest przede wszystkim poszanowanie praw każdego człowieka funkcjonującego w określonej relacji pracowniczej.

Nie ulega wątpliwości, że realizowana przez państwo ochrona pracy nie ma charakteru absolutnego. Może zatem – w określonych sytuacjach – być uzasadnione posługiwanie się rozwiązaniami modyfikującymi dotychczasowy status pracowników oraz ograniczającymi przysługujące im prawa. Ustawodawca ma stosunkowo szeroki zakres swobody regulacyjnej oraz doboru pożądanych przez siebie środków. Musi jednak posługiwać się adekwatnymi instrumentami prawnymi, aby nie doprowadzić do faktycznego zniesienia wszelkich gwarancji ochronnych przynależnych pracy oraz wykonującym ją podmiotom niezależnie od rodzaju oraz formy ich zatrudnienia. Dotyczy to przede wszystkim tych mechanizmów wykorzystywanych przez ustawodawcę, które ingerują w stabilizację stosunku pracy urzędników realizujących zadania związane z obsługą administracyjną państwa.

4.2. Odnosząc się do kształtowania przez ustawodawcę zasad wykonywania pracy w administracji publicznej, należy zaznaczyć, że szeroko rozumiana grupa urzędników nie może być utożsamiana wyłącznie z sumą osób zapewniających organizacyjną obsługę władzy publicznej w ramach wykonywania powierzonej jej władzy. Grono urzędników stanowi również zasoby kadrowe państwa. Ochrona pracy w odniesieniu do pracowników administracji publicznej musi uwzględniać złożony charakter wzajemnych zależności między państwem pełniącym rolę pracodawcy a urzędnikiem. Należy również wziąć pod uwagę status takich osób, będących, z jednej strony, obywatelami obowiązanymi do troski o dobro wspólne (art. 82 Konstytucji), w tym także o instytucje publiczne, z drugiej zaś – funkcjonariuszami zapewniającymi sprawne funkcjonowanie państwa oraz obsługę pozostałych obywateli.

Na tym tle szczególne znaczenie przypisać należy tej grupie urzędników, która ma tworzyć korpus służby cywilnej, działający w urzędach administracji rządowej (art. 153 ust. 1 Konstytucji). Szczególny status służby cywilnej wynika nie tylko z konstytucyjnego nakazu jej utworzenia w administracji rządowej, ale wiąże się przede wszystkim z potwierdzeniem celów, jakich osiągnięciu ma ona służyć. Chodzi tu o wykonywanie zadań państwa w sposób zawodowy, rzetelny, bezstronny oraz politycznie neutralny. Istotne znaczenie służby cywilnej wiąże się z dążeniem do zapewnienia pożądanego sposobu działania administracji publicznej, a tym samym powinno być odczytywane w powiązaniu z charakterystyką państwa jako dobra wspólnego wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji), urzeczywistniającego zasady rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, wspomnianych we wstępie do Konstytucji. Funkcjonowanie administracji państwowej – widziane w tym szerszym kontekście ustrojowym – powinno być zgodne z właściwie rozumianym interesem ogólnym, wspólnym dla wszystkich obywateli, a przy tym niezależnym od partykularnych interesów odczytywanych przez pryzmat oddziaływania zmieniających się sił politycznych. Ustanowienie, a następnie ukształtowanie instytucjonalnych ram działania służby cywilnej należy zatem odczytywać jako gwarancję praworządnego i obiektywnego funkcjonowania administracji, stanowiącej istotny fragment mechanizmu władzy publicznej podporządkowanej dobru wspólnemu (por. J. Jagielski, uwagi do art. 1 [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 1).

Wszelkie modyfikacje odnoszące się do statusu oraz zasad funkcjonowania służby cywilnej, w tym przede wszystkim zmiany sytuacji prawnej urzędników zaliczanych do tej sfery administracji publicznej, należy oceniać każdorazowo pod kątem możliwości realizacji zadań administracji w sposób determinowany konstytucyjnie. Wykonywanie zadań państwa zgodnie z art. 153 ust. 1 Konstytucji stanowi wartość, której poszanowanie wiąże się ściśle nie tylko z samym powołaniem do życia kadry urzędniczej działającej na zasadzie służby, ale także stworzeniem ustawowych mechanizmów jej prawidłowego funkcjonowania. W myśl art. 153 ust. 1 Konstytucji służba cywilna musi być zasadniczym trzonem całej administracji rządowej, a jej instytucjonalną ochronę postrzegać należy jako wartość konstytucyjną. Uczestnicząc w wykonywaniu zadań państwa, służba cywilna staje się elementem dobra wspólnego, któremu służyć ma samo państwo, czy szerzej – wszelka władza publiczna.

4.3. Trybunał Konstytucyjny, w swoim dotychczasowym orzecznictwie, dopuszczał możliwość dokonywania zmian ustawodawczych prowadzących do pogorszenia sytuacji prawnej jednostek w warunkach kryzysu gospodarczego i związanego z tym faktem złego stanu finansów publicznych (zob. orzeczenie z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, OTK z 1992 r., cz. I, poz. 7; wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100, pkt 3 uzasadnienia). Wartością konstytucyjną mogącą uzasadniać ograniczenie praw jednostek jest również konieczność zachowania równowagi budżetowej i zapobiegania nadmiernemu zadłużaniu się państwa (zob. m.in. wyrok z 17 grudnia 1997 r., sygn. K 22/96, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 71). Takie stanowisko Trybunału nawiązuje do całokształtu regulacji konstytucyjnych zawartych w rozdziale X Konstytucji, zwłaszcza zaś art. 216 oraz art. 220 Konstytucji, jak również do art. 1 Konstytucji (zob. wyrok z 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 3, pkt 11.3 uzasadnienia). Funkcja gwarancyjna określonych uregulowań, w tym także przepisów przesądzających o stabilności stosunku pracy pewnej kategorii urzędników, nie może – z natury rzeczy – prowadzić do sytuacji, w której osoby te zostają zwolnione z ponoszenia skutków ekonomicznych niepowodzeń swego państwa (zob. orzeczenie z 11 września 1995 r., sygn. P 1/95, OTK w 1995 r., poz. 26, pkt 4 uzasadnienia oraz wyroki z: 16 czerwca 1999 r., sygn. P 4/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 98, pkt 3 uzasadnienia; 22 października 2001 r., sygn. SK 16/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 214, pkt 2 uzasadnienia).

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że zdolność państwa do działania i wypełniania jego różnorodnych zadań uzależniona jest ściśle od zapewnienia niezbędnej równowagi finansów publicznych. W rezultacie należy przyją