Piotr Mikuli: Niekonstytucyjność zmiany konstytucji

0
(0)

Ustrojodawca jest związany zasadami i normami, które składają się na zbiór istotnych dla kultury zachodniej wartości, nawet jeśli obowiązująca dotychczas konstytucja nie wyrażałaby ich wprost. Konstytucja w demokratycznym państwie prawa nie jest bowiem jedynie aktem o nadrzędnej mocy prawnej, ale przede wszystkim osadza się na koncepcji ograniczenia władzy w celu zabezpieczenia jednostek przed jej arbitralnością. Nie będzie zatem konstytucją akt, który nie respektuje podstawowych osiągnięć konstytucjonalizmu, a więc wolnych wyborów, rządów prawa, podziału władzy, niezależności sądów czy podstawowych praw człowieka, w tym praw mniejszości.

Kilka dni temu za sprawą tweeta profesora Marcina Matczaka pewna cześć opinii publicznej, nie tylko zresztą laików, zdawała się być zaskoczona istnieniem koncepcji niekonstytucyjnej zmiany konstytucji. Na pierwszy rzut oka zdawać by się mogło bowiem, że jest to swoisty oksymoron. Jak można mówić o niekonstytucyjności aktu uchwalonego zgodnie z przewidzianą procedurą nowelizacji ustawy zasadniczej przez demokratycznie wybranych przedstawicieli suwerena? Do tej pory w kontekście naruszeń praworządności w Polsce doktryna prawa konstytucyjnego pisała raczej o oczywistej niekonstytucyjności przepisów ustaw zwykłych, które mocno ingerują w treść konstytucji, a nawet wprost ją zmieniają. Do takiej kategorii można było np. zaliczyć przepis ustawy o SN, który obniżając wiek przejścia w stan spoczynku sędziów SN, jednocześnie skrócił konstytucyjną kadencję Pierwszego Prezesa SN, czy też przepisy przewidujące wybór sędziowskich członków KRS przez Sejm[1].

Zagadnienie niekonstytucyjnych zmian konstytucji (unconstitutional constitutional amendments) jest od kilku lat bardzo dokładnie analizowane w światowej nauce prawa konstytucyjnego porównawczego[2], w Polsce po trosze spopularyzowane ostatnio dzięki m.in. tekstom A. Bień-Kacały[3] czy L. Garlickiego[4]. W ramach omawianego pojęcia mieści się cały amalgamat zjawisk polegających na takim uchwaleniu zmiany konstytucji, które będzie obarczone wadą prawną prowadzącą do konstatacji, że zmiana częściowa lub nawet całościowa nie może być uznana za legitymizowaną – będzie, chciałoby się powiedzieć, niekonstytucyjnością odzianą w szaty konstytucji.

Najbardziej prosta sytuacja określana jako niekonstytucyjna zmiana konstytucji polega na naruszeniu umieszczonych w dotychczasowej konstytucji przepisów określających sposób jej zmiany. W polskiej doktrynie prawa konstytucyjnego nie budziło raczej wątpliwości, że można sobie wyobrazić formalną niezgodność poprawek konstytucyjnych z konstytucją. Oznacza to, że dopuszczano kompetencję Trybunału Konstytucyjnego do badania czy nowela konstytucyjna została uchwalona z poszanowaniem przepisu art. 235 konstytucji[5]. Lekceważenia prawa związane z procesem uchwalania konstytucji ma w Polsce niestety niechlubne tradycje. Jak wiadomo, Konstytucja 3 maja została uchwalona z naruszeniami proceduralnymi, podobnie Konstytucja kwietniowa doszła do skutku w sposób nielegalny.

Bardziej złożonym zagadnieniem jest sytuacja, gdy wszelkie procedury zostały zachowane, w tym warunki dotyczące poparcia nowelizacji czy całkowitej zmiany konstytucji przez kwalifikowaną większość głosów czy nawet wskutek przeprowadzenia referendum, ale z pewnych powodów o konstytucyjności przedsięwzięcia nowelizacyjnego mówić nie sposób.

Po pierwsze, może to być związane z istnieniem tak zwanych norm niezmienialnych w tekstach współczesnych konstytucji. Normy te mogą być zresztą skonstruowane na tyle szeroko, że wymagają one czasem dość złożonej wykładni. Najbardziej znanymi przykładami są tu oczywiście art. 89 in fine konstytucji Francji, stanowiący że „Republikańska forma rządu nie może stanowić́ przedmiotu zmiany Konstytucji” oraz tzw. klauzula wieczności  (Ewigkeitsklausel) z art. 79 ust 3 niemieckiej Ustawy Zasadniczej. Ta ostatnia wyklucza możliwość zmiany podstawowych zasad ustrojowych (przede wszystkim takich jak demokracja, rządy prawa, federalny charakter państwa, podział władz, państwo socjalne, godność człowieka). Z nowszych przykładów podobnych przepisów można wskazać na art. 9 ust. 2 Konstytucji Republiki Czeskiej, według którego „zmiany ingerujące w istotę demokratycznego państwa prawa są niedopuszczalne”[6]. Może też zdarzyć się i tak, że normy niezmienialne nie są wyrażone wprost, ale wynikają z całego kontekstu konstytucji lub z jej aksjologii.  W Konstytucji z 1997 r. taka norma, w moim przekonaniu, została zawarta m. in. w art. 30[7]. Na ten aspekt zasady godności zwracał m. in. uwagę Prezes Rzepliński podczas Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK w 2016 r.: „Godności człowieka nikt, nawet ustrojodawca, nawet 460 posłów i 100 senatorów uchylić nie może. Nawet gdyby dopuścił się uchylenia lub zawieszenia stosowania artykułu 30 Konstytucji, odnoszącego się do godności człowieka, niczego by to nie zmieniło. Jak bowiem wskazywał Trybunał Konstytucyjny, godność człowieka jest w stosunku do państwa pierwotna. Zarówno ustawodawca, jak i organy stosujące prawo muszą szanować treści zawarte w pojęciu godności człowieka. Godność człowieka jest fundamentem i zwornikiem aksjologicznym Konstytucji”.

Po drugie, w przypadku uchwalania cząstkowych zmian w obowiązujących konstytucjach argumentem delegitymizującym zmianę będzie naruszenie elementarnej konstrukcji aksjologicznej konstytucji. Można tu m. in. wskazać na dwa znane przykłady z orzecznictwa sądowego państw współczesnych. I tak, Indyjski Sąd Najwyższy ukształtował doktrynę podstawowej struktury konstytucji (basic structure doctrine)[8]. Przyjęto, że parlament nawet w zakresie swojej władzy ustrojodawczej nie jest uprawniony do dokonywania nowelizacji konstytucji zmieniających lub niszczących jej podstawowe zasady. Sąd Najwyższy nie dookreślił jednoznacznie, jaka jest ostateczna treść tych zasad, zastrzegając sobie prawo sądowej ich interpretacji przy wykonywaniu kontroli konstytucyjności działań ustrojodawcy. Można jednak z orzecznictwa wnioskować, że chodzi tu o zabezpieczenie takich wartości jak demokratyczny i świecki charakter państwa, praworządność, niezawisłość sądownictwa oraz podstawowe prawa obywatelskie[9]. Najnowszym przykładem relatywnie podobnego myślenia o aksjologicznym jądrze konstytucji jest orzeczenie słowackiego Sądu Konstytucyjnego z 30 stycznia 2019 r. Sąd Konstytucyjny orzekł, że część zmiany konstytucyjnej z 2014 r. (w kontekście przepisów ustawowych umożliwiających weryfikację kandydatów na sędziów w związku z procedurą lustracyjną) jest sprzeczna z art. 1 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten stanowi, m. in. że „Republika Słowacka jest państwem suwerennym, demokratycznym i prawnym”. Odwołanie się do demokracji i praworządności obejmuje, zgodnie z opinią sądu, zobowiązanie do przestrzegania zasady podziału władzy i zasady niezależności sądownictwa. Zasady te zostały właśnie uznane przez Sąd Konstytucyjny za część jądra słowackiej konstytucji. Zatem nie tylko „zwykłe” akty parlamentu, ale także jego ustawy konstytucyjne muszą być zgodne z jądrem konstytucji[10].

Po trzecie wreszcie, o niekonstytucyjnej zmianie konstytucji można również mówić w kontekście całościowej jej zmiany, czyli uchwalenia całkowicie nowej konstytucji. Każda konstytucja państwa demokratycznego jest wyrazem jakiegoś systemu wartości, emanacją określonej aksjologii, która odzwierciedla idee ważne dla wspólnoty w danym momencie dziejów. W tym kontekście należy też stwierdzić, że w literaturze odróżnia się władzę do dokonywania zmian w istniejącej konstytucji (amendment power) od władzy konstytuującej (constituent power) legitymowanej do wykreowania nowej konstytucji[11]. Ta pierwsza, jak wynika z powyższych wywodów, jest bez wątpienia ograniczona już to explicite lub implicite wyrażonymi postanowieniami obowiązującej konstytucji o zakazie zmiany pewnych norm czy zasad, już to poprzez odwołanie się do jej niezmienialnego jądra. Zresztą te dwie drogi interpretacyjne nie są całkowicie rozłączne. Natomiast władza konstytuująca może z pozoru wydawać się nieograniczona[12]. Nic bardziej mylnego. Po pierwsze, nowy ustrojodawca jest oczywiście związany formalnymi wymaganiami do pełnej zmiany konstytucji (które mogą przecież różnić się od wymagań stosowanych w przypadku zmian cząstkowych). Po drugie, nie jest jednak zupełnie swobodny w kształtowaniu treści przepisów nowej konstytucji. Brak ograniczeń może być jedynie rezultatem całkowitego zerwania z przeszłością̨ danego państwa, np. w wyniku rewolucji czy odzyskania niepodległości[13]. Nie dotyczy to jednak przecież uchwalenia nowych konstytucji w państwach, których dotychczasowa konstytucja była wyrazem demokratycznych i praworządnych wartości. Te mogą wynikać z historycznego zakotwiczenia pewnych instytucji ustrojowych, z nauki prawa, ze zobowiązań międzynarodowych i europejskich lub/i możemy przyjmować, że mają prawnonaturalny charakter[14]. Choć w sensie formalnym brak respektowania takich reguł może wykluczać instytucjonalną kontrolę konstytucyjności całościowych zmian konstytucyjnych (a zatem odmiennie niż w przypadku ustanawiania niekonstytucyjnych poprawek), ale nie sposób nie zauważyć, że ich zignorowanie może uderzać w samą istotę konstytucjonalizmu.

Wymienione wyżej rodzaje niekonstytucyjnej zmiany konstytucji nie wyczerpują oczywiście możliwej typologii i mają jedynie charakter podstawowy. Można bowiem jeszcze zwrócić uwagę na sytuację, gdy zmiana konstytucji została poprzedzona całą gamą niekonstytucyjnych, naruszających praworządność aktów, w tym deliktów konstytucyjnych prowadzących do delegitymizacji zmiany (na to w swojej wypowiedzi zwracał uwagę M. Matczak). Ważne jest, aby z całą mocą stwierdzić, że niezależnie od charakteru zmian w konstytucji ustrojodawca jest też związany zasadami i normami, które składają się na zbiór istotnych dla kultury zachodniej wartości, nawet jeśli obowiązująca dotychczas konstytucja nie wyrażałaby wprost zasady podporządkowania jej normom wywodzącym się z innych porządków normatywnych. Konstytucja w demokratycznym państwie prawa nie jest bowiem jedynie aktem o nadrzędnej mocy prawnej, ale przede wszystkim osadza się na koncepcji ograniczenia władzy w celu zabezpieczenia jednostek przed jej arbitralnością. Nie będzie zatem konstytucją akt, który nie respektuje podstawowych osiągnięć konstytucjonalizmu, a więc wolnych wyborów, rządów prawa, podziału władzy, niezależności sądów czy podstawowych praw człowieka, w tym praw mniejszości.


[1] Zob. P. Mikuli, An Explicit Constitutional Change by Means of an Ordinary Statute? On a Bill Concerning the Reform of the National Council of the Judiciary in Poland, Int’l J. Const. L. Blog, Feb. 23, 2017,  http://www.iconnectblog.com/2017/02/an-explicit-constitutional-change-by-means-of-an-ordinary-statute-on-a-bill-concerning-the-reform-of-the-national-council-of-the-judiciary-in-poland

[2] Naukowcami przodującymi w tych badaniach są przede wszystkim Y. Roznai oraz R. Albert. Zob. m. in. Y. Roznai, Unconstitutional constitutional amendments. The Limits of Amendment Power, Oxford 2017, R. Albert, Constitutional Amendment and Dismemberment43 Yale J. Int’l L. (2018).

[3] A. Bień-Kacała, Informal Constitutional Change. The Case of Poland, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2017, nr. 6.

[4] L. Garlicki, Recenzja książki I. Roznai’a, Unconstitutional constitutional amendments. The Limits of Amendment Power, Oxford 2017, „Przegląd Konstytucyjny” 2017, nr 4.

[5] W szczególności wypowiadano się o dopuszczalności wniosku Prezydenta RP o przeprowadzenie kontroli trybu uchwalenia zmiany Konstytucji. Zob. W Sokolewicz, komentarz do art. 235 Konstytucji [w:] L. Garlicki, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, tom II, Warszawa 2001, s. 70 i n. Zob. też P. Tuleja, B. Szczurowski, Komentarz do art. 235 [w:] M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP, Tom II. Komentarz, Art. 87-243, Warszawa 216.n.b. 67 i cytowana tam literatura.

[6] Zob. M. Kruk, Zasada państwa prawa w Konstytucji Republiki Czeskiej (kilka uwag z punktu widzenia doświadczenia polskiego), „Acta Universitatis Lodziensis. Folia Iuridica” 2018, tom 84.

[7] Zob. Też J. Trzciński, M. Szwast, Formalne i nieformalne zmiany konstytucji, „Rzeczpospolita” 7.08.2012, https://www.rp.pl/Opinie/308079978-Formalne-i-nieformalne-zmiany-konstytucji—pisza-Janusz-Trzcinski-i-Michal-Szwast.html

[8] Kesavananda Bharati v. State of Kerala, (1973) 4 SCC 225: AIR 1973 SC 1461.2.

[9] Zob. V. Nayak, The Basic Structure of the Indian Constitution, dostępny: http://constitutionnet.org/vl/item/basic-structure-indian-constitution

[10] Zob. M. Domin, A Part of the Constitution is Unconstitutional, the Slovak Constitutional Court has Ruled IACL-AIDC Blog (6 February 2019), dostępny: https://blog-iacl-aidc.org/2019-posts/2019/2/5/a-part-of-the-constitution-is-unconstitutional-the-slovak-constitutional-court-has-ruled oraz Simon Drugda, Slovak Constitutional Court Strikes Down a Constitutional Amendment—But the Amendment Remains Valid, Int’l J. Const. L. Blog, Apr. 25, 2019, at: http://www.iconnectblog.com/2019/04/slovak-constitutional-court-strikes-down-a-constitutional-amendment—but-the-amendment-remains-valid

[11] Y. Roznai, op. cit., s. 105, 110.

[12] Dość kategorycznie o braku skrępowania władzy ustrojodawczej w polskiej doktrynie wypowiadał się W. Sokolewicz, zob. W. Sokolewicz, op. cit., s. 15.

[13] Zob. Y. Roznai, op. cit., s. 121.

[14] Warto w tym kontekście  zwrócić uwagę, że z perspektywy różnych, czasem zupełnie odległych pozycji światopoglądowych, twierdzi się niekiedy, że pewne kwestie prawnoczłowiecze czy te o charakterze moralnym nie powinny być przedmiotem referendum, a więc nawet suweren nie może mieć tutaj ostatecznego słowa. W tym kontekście padają argumenty, że np. dopuszczalność aborcji nie może być poddana pod referendum (takie tezy pojawiały się w dyskursie publicznym w Polsce w latach dziewięćdziesiątych); podobnie uznanie praw LGBT. Zob. S. K. Dehghan, A referendum is not the way to go when it comes to gay rights or minority issues, „The Gaurdian”, https://www.theguardian.com/world/commentisfree/2015/may/22/a-referendum-is-not-the-way-to-go-when-it-comes-to-gay-rights-or-minority-issues

Dr hab. Piotr Mikuli, prof. UJ, Kierownik Katedry Prawa Ustrojowego Porównawczego UJ

konstytucyjny.pl

 

Print Friendly, PDF & Email

How useful was this post?

Click on a star to rate it!

Average rating 0 / 5. Vote count: 0

No votes so far! Be the first to rate this post.

0 0 vote
Article Rating
Subscribe
Powiadom o
guest

Witryna wykorzystuje Akismet, aby ograniczyć spam. Dowiedz się więcej jak przetwarzane są dane komentarzy.

0 komentarzy
Inline Feedbacks
View all comments