Funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego 2014–2017 (Zespół Ekspertów Prawnych Fundacji im. Batorego)

W najbliższych dniach Fundacja im. Stefana Batorego przedstawi raport „Funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego 2014 – 2017”, przygotowany przez Zespół Ekspertów Prawnych. Fundacja udostępniła Monitorowi dwa dokumenty, z których pierwszy stanowiący omówienie Raportu, publikujemy poniżej:

Zespół Ekspertów Prawnych Fundacji im. Stefana Batorego kilkakrotnie zabierał głos w debacie publicznej związanej z kryzysem konstytucyjnym, odnosząc się do bezprecedensowego ataku władzy ustawodawczej i wykonawczej na władzę sądowniczą. Jednym z pierwszych organów, który stał się przedmiotem tego ataku, był Trybunał Konstytucyjny, który powinien stać na straży nadrzędności Konstytucji i chronić uregulowane w niej prawa i wolności jednostki. Jednocześnie w swoim orzecznictwie powinien on wyznaczać granice dla działań organów stanowiących prawo i dochowanie owych granic egzekwować.

Gdy analizuje się funkcję Trybunału Konstytucyjnego, należy zwrócić uwagę, że jest on istotny dla pełnej realizacji kompetencji przez inne organy państwa. Osłabienie pozycji Trybunału prowadzi do ograniczenia możliwości ochrony wolności i praw jednostki również przez inne organy. Jako przykład można podać Rzecznika Praw Obywatelskich, który w ostatnich latach inicjował postępowania przed Trybunałem w celu ochrony doniosłych konstytucyjnych wolności i praw, takich jak prawo do sądu, zasada równości i zakaz dyskryminacji, wolność oraz nietykalność osobista, prawo do ochrony prywatności i autonomii informacyjnej jednostki, prawa związane z odpowiedzialnością karną, prawo własności oraz inne prawa majątkowe, prawo dostępu do informacji publicznej, wolność zgromadzeń czy wolność słowa. Należy przy tym zauważyć, że Rzecznik, występując do Trybunału Konstytucyjnego, realizuje swój konstytucyjny obowiązek stania na straży wolności i praw człowieka i obywatela. Również sądy, stanowiące zasadniczy system ochrony praw człowieka, w razie wątpliwości konstytucyjnych, mają możliwość wystąpić do Trybunału z pytaniem prawnym.

Trybunał Konstytucyjny został poddany zabiegom, które miały, w pierwszej kolejności, sparaliżować jego działanie, tak aby większość parlamentarna mogła dokonywać niekonstytucyjnych zmian w obowiązującym prawie. Do tych działań należy zaliczyć przede wszystkim gwałtowne zmiany legislacyjne w odniesieniu do podstaw prawnych funkcjonowania TK, które były w poprzednich latach przedmiotem analizy Zespołu Ekspertów Prawnych. Bez sprawnego Trybunału większość parlamentarna nie przestrzega zasad procesu tworzenia prawa, który w wielu wypadkach utracił swój jawny i deliberatywny charakter. Po paraliżu Trybunału Konstytucyjnego doszło do gwałtownej i budzącej zastrzeżenia natury konstytucyjnej wymiany części jego składu.

Wszystkie przywołane wyżej zjawiska są dobrze znane opinii publicznej i były one wielokrotnie opisywane, również w stanowiskach Zespołu Ekspertów Prawnych. Jednak w odniesieniu do działań władzy ustawodawczej i wykonawczej w sprawie TK pojawia się również inna narracja. I tak Prezydent RP, powołując 21 grudnia 2016 roku na stanowisko Prezesa Trybunału Konstytucyjnego Julię Przyłębską, stwierdził, że niezwykle ważne jest, aby Trybunał Konstytucyjny odzyskał pełną zdolność do normalnej pracy. Bardziej bezpośrednio plany większości parlamentarnej i Rady Ministrów wobec TK przedstawił Minister Sprawiedliwości Zbigniew Ziobro, który odnosząc się do reformy wymiaru sprawiedliwości, stwierdził: „I to trzeba będzie zmienić, ale naprzód trzeba wyjaśnić sytuację w polskim Trybunale Konstytucyjnym, aby mieć pewność, że nie będzie starał nam się tej zmiany gdzieś tam na bocznicę wysłać i zablokować poprzez stwierdzenie niekonstytucyjności proponowanych przez nas zmian”.

Celem niniejszego raportu jest zbadanie, czy Trybunał Konstytucyjny po zmianach podstaw prawnych jego funkcjonowania oraz wymianie sędziów i Prezesa TK, działa sprawnie i zgodnie z Konstytucją oraz ustawami, czy może przeciwnie – nie jest w stanie chronić jednostek przed niezgodnymi z Konstytucją działaniami parlamentu. W raporcie nie zajmujemy się analizą merytorycznych rozstrzygnięć Trybunału, wychodząc z założenia, że aby w ogóle analizować treść merytoryczną rozstrzygnięć, należy ustalić charakter prawny czynności podejmowanych przez TK. Raport odnosi się do więc wyłącznie do tych aspektów działalności TK, które związane są z zachowaniem sprawiedliwości proceduralnej i niezależności tego organu. W pierwszej części są zaprezentowane statystyki dotyczące liczby spraw, jakie wpłynęły do Trybunału oraz liczby wydanych przez TK orzeczeń (z uwzględnieniem działalności orzeczniczej poszczególnych sędziów) w latach 2014–2017. W drugiej części zostały przedstawione podstawy prawne i praktyka odnosząca się do wyłączeń sędziów TK z udziału w postępowaniu w roku 2017. W trzeciej została opisana praktyka trybunalska w odniesieniu do zmian składów orzekających na początku roku 2017.

Zbierając dane do analizy pracy Trybunału Fundacja im. Stefana Batorego, wystąpiła do Trybunału w listopadzie 2017 roku z wnioskami o dostęp do informacji publicznej. Dotyczyły one głównie zmian w składach orzekających, wyłączania sędziów z orzekania, oraz innych czynności Prezesa TK związanych z organizacją wewnętrzną procesu orzekania przez Trybunał. W dniu 22 listopada 2017 roku Trybunał Konstytucyjny odmówił udzielenia wnioskowanych informacji, stwierdzając, że są one częścią akt spraw i mogą zostać udostępnione tylko przez dostęp do akt uregulowany w ustawie o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem. Odmowa udostępnienia tych informacji stanowiła znaczne utrudnienie w zebraniu danych do niniejszego opracowania. Część informacji udało się jednak pozyskać w trybie dostępu do akt. Inne dane przedstawione w opracowaniu pochodzą z Informacji o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego obejmujących lata 2014–2016 oraz z bazy Internetowy Portal Orzeczeń (IPO) zamieszczonej na stronie internetowej Trybunału Konstytucyjnego.

Działalność Trybunału

Podstawowym wnioskiem wynikającym z analizy danych dotyczących funkcjonowania Trybunału jest niespotykany wcześniej, znaczący spadek wpływu spraw do Trybunału Konstytucyjnego oraz znaczne zmniejszenie jego aktywności orzeczniczej w roku 2017. Przed kryzysem konstytucyjnym do Trybunału wpływało rocznie około 500–600 spraw (w 2014 roku – 530 spraw, w 2015 roku – 623 sprawy). W 2016 roku Sejm kolejnymi ustawami dokonał demontażu tej instytucji, a liczba spraw, które wpłynęły do TK, zmniejszyła się do 360, czyli niemal o połowę w stosunku do roku poprzedniego. Po niezgodnym z prawem powołaniu na stanowisko Prezesa TK Julii Przyłębskiej spadek zaufania do tej instytucji znacząco się pogłębił. W 2017 roku do Trybunału wniesiono jedynie 282 sprawy. Znacznemu ograniczeniu, w porównaniu z okresem przed kryzysem konstytucyjnym, uległa również aktywność orzecznicza TK. W latach 2014–2015 liczba wydanych orzeczeń wynosiła odpowiednio 119 i 173. Natomiast w latach 2016–2017 TK wydał odpowiednio 99 i 88 orzeczeń.

Wyłączenia sędziów TK

Ze względu na odmowę udostępnienia przez Trybunał Konstytucyjny danych dotyczących wyłączeń sędziów TK ze składów orzekających w poprzednich latach, raport zawiera dane z roku 2017 roku, który jest jednocześnie pierwszym rokiem obowiązywania nowej ustawy o organizacji i funkcjonowaniu TK oraz pierwszym rokiem sprawowania przez Julię Przyłębską funkcji jego Prezesa.

W 2017 roku zostało złożonych 20 wniosków o wyłączenie sędziego. Siedem z nich zostało złożonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich, sześć – przez sędziów TK w swoich sprawach, trzy – przez osobę wybraną przez Sejm VIII (obecnej) kadencji na stanowisko sędziego TK legalnie obsadzone przez Sejm VII (poprzedniej) kadencji, dwa – przez Prokuratora Generalnego, jeden – przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz jeden – przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego.

Po raz pierwszy w historii Trybunału wnioski o wyłączenie z udziału w rozpoznaniu sprawy przez TK uzasadniono brakiem upoważnienia do zasiadania w składzie orzekającym. Była to w tym okresie najczęściej powoływana przesłanka (dziewięć wniosków). Żaden z tych wniosków nie spowodował wyłączenia członka składu orzekającego.

Najwięcej razy wnioskowano o wyłączenie z udziału w rozpoznaniu sprawy: Mariusza Muszyńskiego – siedem razy; Henryka Ciocha – cztery razy; sędziego TK Marka Zubika – cztery razy. Uczestnicy postępowania najczęściej wnioskowali więc o wyłączenie osób wybranych przez Sejm VIII kadencji na stanowiska sędziów TK legalnie obsadzone przez Sejm VII kadencji. Najczęściej, czternastokrotnie, wnioskowano o wyłączenie ze składu orzekającego osób wybranych przez Sejm VIII kadencji na stanowiska sędziów TK legalnie obsadzone przez Sejm VII kadencji.

W 17 sprawach, spośród 19 rozpoznanych przez trzyosobowy skład Trybunału Konstytucyjnego, przewodniczącym składu orzekającego został wyznaczony sędzia TK wybrany przez Sejm VIII kadencji albo osoba wybrana przez Sejm VIII kadencji na stanowisko sędziego TK legalnie obsadzone przez Sejm VII kadencji. Takie same proporcje zostały zachowane w wypadku wyznaczenia sprawozdawcy. Przy tym jedynie w dwóch sprawach Prezes TK wyznaczył do składu orzekającego sędziów wybranych przez Sejm VI i VII kadencji.

We wszystkich sprawach zainicjowanych wnioskiem uczestnika postępowania o wyłączenie osoby wybranej przez Sejm VIII kadencji na stanowisko legalnie obsadzone przez Sejm VII kadencji, Prezes TK wyznaczył skład orzekający złożony wyłącznie z sędziów TK i osób wybranych przez Sejm VIII kadencji. W trzech sprawach, które zainicjował wniosek uczestnika postępowania o wyłączenie osoby wybranej przez Sejm VIII kadencji na stanowisko legalnie obsadzone przez Sejm VII kadencji, w składzie orzekającym zasiadły osoby znajdujące się w tej samej sytuacji prawnej, co objęte wnioskiem (tj. osoby wybrane przez Sejm VIII kadencji na stanowisko legalnie obsadzone przez Sejm VII kadencji).

Zmiany składów TK

W styczniu i lutym 2017 roku Prezes TK Julia Przyłębska dokonała zmian składów w 49 sprawach (w 53 zarządzeniach). Po zmianach w 80% spraw funkcję sprawozdawcy pełnił sędzia TK wybrany przez Sejm VIII kadencji albo osoba wybrana przez Sejm VIII kadencji na stanowisko sędziego Trybunału legalnie obsadzone przez Sejm VII kadencji. Najczęściej funkcja sprawozdawcy była powierzana H. Ciochowi i L. Morawskiemu (osiem spraw) oraz M. Muszyńskiemu (sześć spraw).

Sprawą bezprecedensową jest to, że 49 spośród 53 zarządzeń o zmianie składu ze stycznia i lutego 2017 roku nie wskazuje ustawowej podstawy prawnej kompetencji Prezesa TK do zmiany składu. Natomiast 21 zarządzeń o zmianie składu ze stycznia i lutego 2017 roku nie zawiera uzasadnienia. Również w 22 zarządzeniach, które zostały wydane prawidłowo, w związku z upływem kadencji sędziego TK Andrzeja Rzeplińskiego i w celu włączenia do orzekania sędziego TK Michała Warcińskiego, Prezes TK – bez podstawy prawnej – dodatkowo włączyła do składu orzekającego osoby wybrane przez Sejm VIII kadencji na stanowiska sędziów TK legalnie obsadzone przez Sejm VII kadencji.

Na początku 2017 roku skład orzekający zmieniono aż w 29% spraw, które wniesiono w 2016 roku. Zmiany przeprowadzone w tym okresie doprowadziły do takiego ukształtowania składów, że w 77% spraw funkcja przewodniczącego, a w 80% funkcja sprawozdawcy powierzone zostały albo sędziemu TK wybranemu przez Sejm VIII kadencji, albo osobie wybranej przez Sejm VIII kadencji na stanowisko sędziego TK legalnie obsadzone przez Sejm VII kadencji.

Na podstawie danych przedstawionych w niniejszym raporcie widać wyraźnie, że składy orzekające są kształtowane w sposób mający zapewnić przewagę sędziów TK wybranych przez Sejm VIII kadencji oraz osób wybranych przez Sejm VIII kadencji na stanowiska sędziów TK legalnie obsadzone przez Sejm VII kadencji. Rodzi to pytania o powody takiego kształtowania składów i uzasadnione obawy o wykorzystywanie przez obecne kierownictwo TK swoich kompetencji do osiągnięcia określonego rozstrzygnięcia merytorycznego. Pogłębia te obawy oświadczenie Mariusza Muszyńskiego dołączone do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 22 marca 2018 roku, sygn. akt K 9/16, w którym stwierdza, że Prezes Trybunału Konstytucyjnego może dokonywać „zmiany sprawozdawcy w wyniku braku akceptacji składu co do przedstawionego projektu”. Można podejrzewać, że podobne motywacje leżą u podstaw dokonywanych przez Prezesa TK zmian w składach orzekających.

 

Zespół Ekspertów Prawnych przy Fundacji im. Stefana Batorego:

dr Ryszard Balicki – adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego

Łukasz Bojarski – prezes zarządu Instytutu Prawa i Społeczeństwa INPRIS

Jacek Czaja – prezes zarządu Towarzystwa Prawniczego

dr hab. Monika Florczak-Wątor – profesor w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego

dr Wojciech Jasiński – adiunkt w Katedrze Postępowania Karnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, członek Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego

dr Piotr Kładoczny – docent na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, członek Zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka

dr hab. Marcin Matczak – profesor w Katedrze Filozofii Prawa i Nauki o Państwie Uniwersytetu Warszawskiego, partner w Kancelarii Domański, Zakrzewski, Palinka sp.k.

dr hab. Tomasz Pietrzykowski profesor w Katedrze Teorii i Filozofii Prawa Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach

dr Anna Śledzińska-Simon – adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego

dr Tomasz Zalasiński – członek zarządu Stowarzyszenia im. prof. Zbigniewa Hołdy, Kancelaria Domański Zakrzewski Palinka sp.k.

prof. zw. dr hab. Fryderyk Zoll – profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego i Uniwersytetu w Osnabrück

Katarzyna Łakomiec sekretarz Zespołu

Zespół Ekspertów Prawnych przy Fundacji im. Stefana Batorego zajmuje się oceną przygotowywanych przez rząd i parlament zmian prawnych dotyczących ustroju państwa oraz miejsca instytucji publicznych i obywatelskich w systemie prawa. Członkowie Zespołu prowadzą monitoring projektów aktów prawnych, analizując je przede wszystkim pod kątem zgodności wprowadzanych rozwiązań z Konstytucją RP, normami międzynarodowymi i demokratycznymi standardami państwa prawa. Oceniają też stopień ingerencji przepisów w prawa człowieka i obywatela oraz kierunek zmian ustrojowych, jaki wytycza stanowione prawo.

 

Print Friendly, PDF & Email
Ocena Czytelników
[Razem: 1 Średnio: 5]

Dodaj komentarz

wp-puzzle.com logo

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.