A. Grabowski, B. Naleziński: Ex iniuria ius non oritur. Trzy narracje i paradoks

Prawo stanowione i stosowane «na polityczne zamówienie» ma tylko pozór prawa: ex iniuria ius non oritur. Za prawdziwym prawem stoją wartości wyższe niż polityczna skuteczność w dążeniu do władzy totalnej”[[1]].

Nieco ponad miesiąc temu (22 marca 2018 r.) wpłynął do Sejmu poselski projekt ustawy (druk sejmowy nr 2388[[2]]; dalej: nowelizacja) o zmianie ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 2074; dalej: p.w.t.k.). Biorąc pod uwagę doświadczenia ostatnich lat, związane z nadzwyczajną szybkością procedowania nad projektami kolejnych sześciu ustaw „naprawiających” organizację i funkcjonowanie polskiego sądu konstytucyjnego, nie powinno już chyba nikogo dziwić ekspresowe tempo rozpatrywania także i tego projektu, zarówno w Sejmie (I i II czytanie przeprowadzone 11 kwietnia, III czytanie i uchwalenie nowelizacji w dniu następnym, tj. 12 kwietnia), jak i w Senacie (posiedzenie połączonych komisji i przyjęcie ustawy bez poprawek na posiedzeniu plenarnym 16 kwietnia). Warto także zwrócić uwagę na motywacje jego autorów, podkreślone w treści uzasadnienia projektu, a związane z zamiarem „stabilizacji systemu prawnego i zakończenia konfliktu wokół Trybunału Konstytucyjnego”, jak również „stabilizacji jego pozycji ustrojowej”. Lektura stenogramów prac parlamentarnych unaocznia, że racje te stanowiły koronny (żeby nie powiedzieć, jedyny) argument służący uzasadnieniu tezy o potrzebie uchwalenia tejże nowelizacji. Ogromna szkoda, że także tym razem parlamentarzyści „dobrej zmiany”, jednomyślnie głosujący za przyjęciem nowelizacji, nie poświęcili chociaż odrobiny czasu na jakąkolwiek refleksję i zastanowienie się nad tym, co właściwie uchwalają i jakie skutki wywołać może (a jakich wywołać nie jest w stanie) przedłożona regulacja. Jest to tym bardziej zastanawiające, że wskazana nowelizacja ma być nie tylko próbą rozwiązania konkretnego problemu ustrojowo-prawnego, wywołanego poprzednimi działaniami (a przede wszystkim bezprawnymi zaniechaniami[[3]]) organów władzy publicznej, ale ma także oddziaływać w sferze stosunków międzynarodowych, co mocno podkreślali projektodawcy. Ten drugi aspekt może zresztą wywołać u czytelnika uzasadnienia projektu poczucie pewnego zagubienia. Z jednej jego części dowiaduje się on bowiem, że rozwiązania proponowane w projekcie (i jego uzasadnieniu – o czym dalej) przyczynią się do „poprawy sytuacji Polski w sporze z Komisją Europejską”, by następnie w końcowej części uzasadnienia znaleźć deklarację, że przedmiot projektowanej regulacji „nie jest objęty prawem Unii Europejskiej”. Trzeba przyznać, że jest to teza dość przewrotna, zwłaszcza w kontekście powszechnie znanych problemów politycznych i prawnych związanych z uruchomieniem przez Komisję Europejską wobec Polski 20 grudnia 2017 r. procedury stwierdzenia ryzyka poważnego naruszenia przez Państwo Członkowskie wartości Unii (z art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej). A także brzmienia art. 2 Traktatu, który stanowi, że: Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawa [podkr. nasze], jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.

Warto więc przyjrzeć się bliżej przyjętym rozwiązaniom nie tylko w kontekście wprowadzanych zmian przepisów już obowiązujących, ale również treści uzasadnienia samego projektu. Uzasadnienie to nie jest bowiem jedynie – jak wskazywałaby nazwa – wyjaśnieniem motywów i analizą skutków uchwalanej regulacji (skądinąd bardzo pobieżną i hasłową), ale stanowić ma – przynajmniej w intencji autorów projektu – istotne uzupełnienie treści ustanawianych przepisów.

Uchwalona 12 kwietnia nowela prowadzi do zmiany treści art. 19 p.w.t.k., który uzyskuje następujące brzmienie: Rozstrzygnięcia Trybunału podjęte z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293) albo ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157), wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają ogłoszeniu w odpowiednich dziennikach urzędowych po zarządzeniu ich ogłoszenia przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego albo sędziego pełniącego obowiązki Prezesa Trybunału. Jeżeli rozstrzygnięcia, podjęte z naruszeniem przepisów, o których mowa w zdaniu poprzednim, dotyczyły aktów normatywnych, które utraciły moc obowiązującą, ogłasza się je w odpowiednich dziennikach urzędowych z zaznaczeniem tych okoliczności. Z kolei zgodnie z art. 2 nowelizacji, Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządza ogłoszenie w odpowiednim dzienniku urzędowym rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego wydanych z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293) albo ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. (Dz. U. poz. 1157) o Trybunale Konstytucyjnym, stosownie do art. 1 niniejszej ustawy, w terminie 7 dni od dnia jej wejścia w życie.

Nawet pobieżna analiza nowelizacji prowadzi do wniosku, że nie ma najmniejszych wątpliwości, iż mamy do czynienia – by użyć zgrabnego określenia autorstwa Pani Poseł Kamili Gasiuk-Pihowicz – z „arcydziełem w kolekcji bubli prawnych”[[4]], procedowanych w Sejmie VIII kadencji. Projekt nowelizacji wraz z uzasadnieniem zostały już zgodnie poddane druzgocącej krytyce w Opinii Sądu Najwyższego z 26 marca[[5]] i Opinii Komisji Legislacyjnej przy Naczelnej Radzie Adwokackiej z 12 kwietnia[[6]], natomiast uchwalona przez Sejm nowelizacja była przedmiotem równie krytycznej oceny, przedstawionej przez Panią Katarzynę Konieczko – Głównego eksperta ds. legislacji senackiego Biura Legislacyjnego, z 13 kwietnia 2018 r.[[7]]. Lektura tych stanowisk, do której gorąco zachęcamy, dostarcza kilkunastu gotowych argumentów na rzecz nieracjonalności i (tak pierwotnej, jak wtórnej) niekonstytucyjności omawianej nowelizacji. Do niektórych z nich nawiążemy w poniższej analizie, w której jednak strukturę wywodu wyznaczą trzy dające się zidentyfikować argumentacyjne narracje, nawiązujące do klasycznej zasady ex iniuria ius non oritur (z bezprawia nie rodzi się prawo).

Pierwsza narracja pochodzi od wnioskodawców nowelizacji. Przebiega ona wedle następującej tezy przewodniej: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca, 11 sierpnia i 7 listopada 2016 roku (sygn. K 47/15, K 39/16 oraz K 44/16) były bezprawne (nielegalne), a chociaż zasadniczy cel uregulowań nowelizacji prima facie wydaje się jasny – wykreowanie podstawy prawnej do ich ogłoszenia, to będzie ono miało na tyle specyficzny charakter, że nikomu nie przyjdzie do głowy, żeby traktować je jako prawnie wiążące, bądź wywołujące jakiekolwiek konsekwencje w polskim systemie prawa. Ex iniuria ius non oritur! Po pierwsze bowiem, publikacji podlegać będą nie wyroki, lecz „rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego” – kategoria dotąd nieznana w polskim systemie prawa. Po drugie, ich publikacji towarzyszyć ma zastrzeżenie, że te „rozstrzygnięcia” podjęte zostały z naruszeniem przepisów odpowiednich (wówczas obowiązujących) ustaw o Trybunale Konstytucyjnym. I wreszcie, po trzecie, zastrzeżone zostanie także to, że publikowane „rozstrzygnięcia” dotyczą ustaw obecnie pozbawionych już mocy obowiązującej, co (przynajmniej w błędnym przekonaniu projektodawców nowelizacji) oznacza, że „rozstrzygnięcia” te nie wywołają następstw prawnych, takich jak „normalne” orzeczenia TK.

Realizacja celów przyjętych przez autorów nowelizacji nasuwa szereg spostrzeżeń. Przede wszystkim zwrócić trzeba uwagę na konsekwencje sposobu ujęcia w nich przedmiotu kompetencji Prezesa TK i pozostałych organów odpowiedzialnych za publikację. Operując pozornie opisowym określeniem „rozstrzygnięcia wydane z naruszeniem ustaw o TK (…)”, ustawodawca w żaden sposób przecież nie przesądził, które z nich podlegać będą kompetencji Prezesa TK, wyrażonej w art. 2 nowelizacji. Dookreśleniem tego zakresu nie może być z pewnością punktowe wskazanie „inkryminowanych” judykatów TK, dokonane wyłącznie w uzasadnieniu projektu nowelizacji. Rozważając to zagadnienie w konwencji ich abstrakcyjnego określenia, można sformułować następujące pytanie: kto tak naprawdę i na jakiej podstawie ma przesądzać, że jakieś orzeczenie wydane przez TK było bezprawnym „rozstrzygnięciem” tego organu, podjętym z naruszeniem ustaw o TK z 25 czerwca 2015 r. albo z 22 lipca 2016 r.?

Uwzględnienie treści art. 190 ust. 1 Konstytucji, a zwłaszcza wskazanych w nim expressis verbis przymiotów orzeczeń TK („powszechne obowiązywanie”, „ostateczność”), sugeruje jednoznaczną odpowiedź[[8]]. Nie ma i – w zgodzie z ustawą zasadniczą – nie może być podmiotu instytucjonalnego, który byłby wyposażony (nawet przez ustawodawcę) w tego rodzaju kompetencję. Nie może więc być nim sam Sejm (ustawodawca), skoro uchwalenie ustawy podważającej (i to bezpośrednio) treść orzeczenia TK pozostawałoby w całkowitej sprzeczności z Konstytucją, a zwłaszcza z zasadą podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej (art. 10 Konstytucji). Chyba że intencją ustawodawcy byłby powrót do PRL-owskiej koncepcji „niewiążącej” mocy orzeczeń TK i prawa Sejmu do ich zakwestionowania (a w konsekwencji – odrzucenia), z czym mieliśmy do czynienia aż do października 1999 r. Nawet jednak wtedy podważenie orzeczenia sądu konstytucyjnego wymagało kwalifikowanej większości 2/3 głosów (w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów), analogicznej do tej, która niezbędna była (i jest) do przeprowadzenia zmiany ustawy zasadniczej.

Z tych samych, oczywistych względów, podmiotem „weryfikującym” judykaty TK nie może być (tym bardziej, gdyż tu nie sposób wskazać nawet historycznego precedensu) Prezes TK. Jego kompetencja nie może bowiem polegać na dokonaniu kwalifikacji orzeczeń wydanych przez nasz sąd konstytucyjny na podstawie przepisów ustaw o TK z 2015 r. oraz z 2016 r. i wyodrębnieniu spośród nich „rozstrzygnięć wydanych niezgodnie” z nimi, ponieważ jest to również wykluczone przez art. 190 ust. 1 Konstytucji. Co więcej, ta niekonstytucyjna kompetencja przyznana Prezesowi TK nie została w żaden sposób doprecyzowana, brak jest jakichkolwiek kryteriów ustawowych, według których dokonana zostanie kwalifikacja rozstrzygnięć TK mieszczących się w jej zakresie. Jeżeli rozstrzygająca dla danego orzeczenia ma być tylko okoliczność jego nieopublikowania, to okazuje się, że Prezes TK jest związany kwalifikacją (bądź decyzją polityczną) dokonaną już wcześniej przez osoby odpowiedzialne za publikację, nie jest zaś podmiotem (wyróżniającym się wiedzą prawniczą – zgodne z art. 194 ust. 1 Konstytucji), który samodzielnie takiej kwalifikacji dokonuje. Przyjęcie poglądu odmiennego, a więc zakładającego samodzielność decyzyjną Prezesa TK, także problemu nie wyjaśnia. Wskazywano już bowiem na niekonstytucyjność kompetencji Prezesa TK do dokonywania oceny legalności (zgodności z obowiązującym prawem) orzeczeń sądu konstytucyjnego.

Kto zatem w istocie de facto przesądził o przynależności konkretnego orzeczenia do kategorii objętej kompetencją Prezesa TK, o której mowa w art. 2 nowelizacji? Czy przypadkiem nie jest tak, że o „nielegalności” tych orzeczeń świadczy wyłącznie ich nieopublikowanie? To jednak prowadzi do oczywiście nieakceptowalnego wniosku, że podmiotami modyfikującymi prawnoustrojowy charakter i moc wiążącą orzeczeń TK były osoby piastujące urzędy, w których zakresie obowiązków znajdowało się dokonanie publikacji wyroków TK. Pośrednie potwierdzenie tego przypuszczenia w treści nowelizacji nakazuje zatem ponownie poważnie zastanowić się nad zakresem ich prawnej (także karnej) odpowiedzialności za tego rodzaju uzurpowanie kompetencji kontrolnych.

Nie można pozostawić bez komentarza także tego elementu nowelizacji, zgodnie z którym ogłoszeniu „rozstrzygnięć” TK towarzyszyć ma zastrzeżenie dotyczące zaistniałej już utraty mocy obowiązującej aktów normatywnych będących przedmiotem kontroli w sprawach zakończonych tymi judykatami. Jak rozumiemy, zastrzeżenie to ma mieć działanie „uspokajające” dla części opinii publicznej, zaniepokojonej możliwością wywołania skutków derogacyjnych przez orzeczenia TK (o zgrozo! przecież mówiliście, że to nie są wyroki, tylko prywatne opinie wydane „przy kawie i ciasteczkach”!) niezgodne z prawem (już lepiej!) i przez to zwane „rozstrzygnięciami” (doskonale!). Niewykluczone, że okoliczność ta posłużyć może także usprawiedliwieniu w ogóle samego faktu publikacji „bezprawia”, za jakie twórcy nowelizacji uznali trzy orzeczenia TK, bezpośrednio wskazane w uzasadnieniu projektu. Sprawa jednak nie wydaje się tak prosta. Przede wszystkim pamiętać należy, że oddziaływanie orzeczenia TK o niezgodności kontrolowanych unormowań nie sprowadza się jedynie do kwestii utraty ich mocy obowiązującej. Tzw. derogacja trybunalska aktu normatywnego (niektórych jego przepisów) jest niewątpliwie głównym, ale nie jedynym, a w pewnych kontekstach (przede wszystkim w sferze stosowania prawa) nawet nie najważniejszym skutkiem negatywnego orzeczenia sądu konstytucyjnego. Wskazać tu należy dwie konsekwencje wywołane stwierdzeniem niezgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego. Pierwszą, przewidzianą w art. 190 ust. 4 Konstytucji, jest otwarcie drogi do uruchomienia wielorakich procedur sanacyjnych, których przesłanką jest właśnie negatywne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Drugą, wynikające z proklamowanego w art. 77 ust. 1 Konstytucji, prawo do wszczęcia postępowania o wynagrodzenie szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej, które w nin. przypadku przyjęło postać tzw. bezprawia legislacyjnego, potwierdzonego (zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 4171 § 1 Kodeksu cywilnego) negatywnym prejudykatem sądu konstytucyjnego. Nie wydaje się, aby przeszkodą do zainicjowania tych postępowań było ustawowe określenie niepublikowanych orzeczeń mianem „rozstrzygnięć” i to wydanych „z naruszeniem” prawa. Nikt skutecznie nie pozbawił ich mocy powszechnie obowiązującej, a z treści tych orzeczeń (przynajmniej dwóch z nich) wynika jednoznacznie stwierdzenie niezgodności z Konstytucją poddanych kontroli norm ustawowych.

Ponadto, dużą trudność sprawia interpretacja ustanowionego w art. 2 nowelizacji obowiązku Prezesa TK dokonania czynności konwencjonalnej zarządzenia ogłoszenia rozstrzygnięć, które następnie podlegać będą takiemu ogłoszeniu w „odpowiednim” dzienniku urzędowym. Trudność ta wynika z faktu, że formalnie została już ona wykonana na mocy poprzednio obowiązujących przepisów. Zakładając (choćby minimalną) racjonalność prawodawcy, należałoby więc przyjąć, że przedmiotem zarządzenia Prezesa, o którym mowa w art. 2 nowelizacji są jakieś inne – aniżeli już poddane zarządzeniu o ogłoszeniu – rozstrzygnięcia. W przypadku, gdyby okazało się, że wszystkie judykaty, o których mówi powołany przepis nowelizacji, objęte już zostały poprzednimi zarządzeniami Prezesa TK, to właściwie ustanowiona w art. 2 nowelizacji norma prawna jest normą pustą, brak bowiem desygnatów („rozstrzygnięć”), w stosunku do których nie zostałby już uruchomiony przez Prezesa TK mechanizm ich ogłoszenia. W takiej sytuacji, należy przyjąć, że w stanie permanentnego naruszenia prawa, tym razem także w związku z treścią przepisów nowelizacji, pozostają wspomniane już podmioty piastujące urzędy publiczne, w których kompetencji leży dokonanie ogłoszenia (publikacji) tych judykatów.

Ostatni argument wprost prowadzi nas do drugiej narracji, która pochodzi od przeciwników nowelizacji, a dla odróżnienia jej od trzeciej, określimy ją mianem „umiarkowanej”. Tym razem, topika ex iniuria ius non oritur wydaje się leżeć u podstaw następującego, o wiele bardziej szczegółowego i konkretnego niż pierwsze, rozumowania. Punktem wyjścia jest tu stwierdzenie bezprawności zaniechania ogłoszenia orzeczeń TK przez podmioty władzy publicznej, na których ten konstytucyjny obowiązek spoczywał, a konkluzją – niemożliwość „sanowania” złamania obowiązujących przepisów prawa za pomocą analizowanej nowelizacji. Przeprowadzanie tego rodzaju jednostkowych działań „naprawczych” za pomocą aktu normatywnego jedynie pozornie generalno-abstrakcyjnego, wywoływać może wiele zaskakujących dla jej autorów konsekwencji, a skutki zastosowania ustanowionych w takim celu norm prawnych niekoniecznie prowadzić będą do założonych przez projektodawców celów (o czym szerzej za chwilę).

Gdy analizujemy treść nowelizacji w kontekście polskich realiów prawno-ustrojowych, pojawia się niepokojąca refleksja o daleko idącej dezynwolturze, z jaką ustawodawca traktuje dziś ustawę, jako generalno-abstrakcyjny akt prawny (źródło prawa). Nowelizacja wpisuje się w cały już ciąg działań (bądź tylko zamierzeń) prawotwórczych, polegających na „ubieraniu” w formę ustawy konkretnych decyzji władzy wykonawczej, za pomocą których próbuje ona modyfikować („naprawiać”) kolejne elementy organizacji i funkcjonowania instytucji władzy publicznej w naszym kraju, ze szczególnym naciskiem na organy władzy sądowniczej. Cechę taką posiadała już ustawowa regulacja określająca pierwszeństwo sędziów TK do powierzenia przez Prezydenta pełnienia obowiązków Prezesa TK do czasu powołania na to stanowisko (art. 17 ust. 2 p.w.t.k.), czy też (ostatecznie niezrealizowany) zamysł ustawowego „zastępstwa” Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (przez osobę piastującą urząd Prezesa TK) przy wykonywaniu kompetencji dotyczącej zwołania pierwszego posiedzenia niedawno „naprawionej” Krajowej Rady Sądownictwa. Z ubolewaniem stwierdzić należy, że te wszystkie modyfikacje wzbudzają zasadnicze wątpliwości co do ich zgodności z normami obowiązującej Konstytucji. Ponadto, obserwujemy rozkwit nowej odmiany aktów prawnych – ustaw w znaczeniu formalnym. Odmiany występującej wprawdzie w innych systemach ustrojowych, jednakże w naszej tradycji ustrojowej ograniczonej do przypadków wskazanych wyraźnie przez ustrojodawcę. Całkowicie dowolne posługiwanie się przez parlament tego rodzaju mechanizmem zaburza – i tak już złożony i skomplikowany – model systemu źródeł prawa obowiązującego w naszym państwie.

Przeciwko tej drugiej, „umiarkowanej” narracji, można podnieść kontrargument, że wreszcie, dzięki nowelizacji przynajmniej ogłoszone zostaną (i to w legalny sposób) dotąd nieopublikowane wyroki TK z 2016 r. W tym duchu sformułowana została jedna z uwag w powołanej już wcześniej opinii Komisji Legislacyjnej przy NRA, w której czytamy:  Dokonując analizy Projektu, w pierwszej kolejności należy wskazać, że obowiązek publikacji wyroków Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost z przepisów Konstytucji RP, a tym samym nie wymaga stanowienia w tym względzie specjalnych regulacji ustawowych. Niemniej jednak Naczelna Rada Adwokacka pozytywnie ocenia fakt, że poczynione zostały działania idące naprzeciw realizacji obowiązków wynikających z Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga również, że poddany analizie Projekt w swojej treści jest zbliżony do zaleceń Komisji Europejskiej. Okazuje się jednak, że nie tylko z powodów omówionych już przy okazji analizy kontrargumentacji względem pierwszej narracji, o legalności publikacji „rozstrzygnięć” TK na podstawie analizowanej nowelizacji można jedynie marzyć.

O słuszności takiej stanowczej oceny przekonuje trzecia narracja, za którą się zdecydowanie opowiadamy. Postaramy się wykazać, że zasada ex iniuria ius non oritur posiada pewien wymiar logiczny; w sferze bezprawia rzeczywiście – i zgodnie z drugą narracją – nie obowiązuje bowiem prawo podwójnego przeczenia i nie można jednego bezprawia, polegającego na niewypełnianiu obowiązków ustawowych, „naprawić” drugim, tym razem ustawowym bezprawiem (tutaj w postaci nowelizacji świadomie łamiącej Konstytucję). W tym sensie, ta trzecia, „stanowcza” narracja stanowić będzie decydujące ogniwo w uzasadnieniu drugiej, „umiarkowanej” narracji przeciwników nowelizacji.

Zauważmy, że przedmiotem nowelizacji są szczegółowe kwestie związane z ogłaszaniem wybranych judykatów Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienie ogłaszania orzeczeń TK jest jednak materią konstytucyjną, mającą swoje jednoznaczne zakotwiczenie w art. 190 ust. 2 obowiązującej Konstytucji, co automatycznie wywołuje wątpliwość co do dopuszczalności ingerowania w nią przez ustawodawcę zwykłego. O ironio, problem ten jednoznacznie (negatywnie) rozwiązany został w… jednym z orzeczeń TK, którego dotyczyć ma specjalna procedura ogłaszania, przewidziana w przepisach nowelizacji[[9]]. Na tę okoliczność zwróciła już uwagę Autorka opinii Biura Legislacyjnego Senatu, podkreślając tym samym paradoksalność sytuacji związanej z wejściem w życie samej nowelizacji. Przytoczmy in extenso (bo naprawdę wypada doceniać rzetelną pracę eksperta) końcowy fragment tej opinii (s. 4-5): Ostatnią kwestią, którą warto w tym miejscu poruszyć, jest pewien paradoks, do którego prowadzić będzie wejście w życie opiniowanej ustawy. Mianowicie: jednym z wyroków, które mają zostać ogłoszone na podstawie zmienionego art. 19 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, jest wyrok z dnia 11 sierpnia 2016 r. W punkcie 9 sentencji tego orzeczenia Trybunał odniósł się do zarzutów kierowanych pod adresem art. 89 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tj. przepisu będącego pierwowzorem powołanego wyżej art. 19) i uznał, że przepis ten jest niegodny z art. 10, art. 173 i art. 190 ust. 2 Konstytucji. Z kolei w części motywacyjnej omawianego rozstrzygnięcia Trybunał jednoznacznie zanegował kompetencję ustawodawcy zwykłego do ingerowania w konstytucyjny system ogłaszania orzeczeń sądu konstytucyjnego (zob. s. 70 uzasadnienia). Co więcej: Trybunał podkreślił tam, że: „w sposób szczególny należało (…) odnotować stygmatyzujące stwierdzenie o rozstrzygnięciach Trybunału wydanych «z naruszeniem przepisów ustawy» o TK z 2015 r., wyrażone nie tylko poza granicami ustrojowych kompetencji władzy ustawodawczej (Sejmu i Senatu), ale także sformułowane bez jakichkolwiek podstaw faktycznych i merytorycznych (…). Wkroczenie władzy ustawodawczej za pomocą aktu prawa powszechnie obowiązującego (ustawy) w sferę władzy sądzenia, będące przejawem swoistego wymiaru sprawiedliwości wobec sędziów konstytucyjnych wydających wyroki w imieniu Rzeczypospolitej, jest nie do pogodzenia ze standardami państwa prawnego i do tej pory było obce kręgowi kultury prawnej, do którego przynależy Polska. Ustawodawca zrecenzował w art. 89 ustawy o TK z 2016 r. konkretne wyroki Trybunału Konstytucyjnego, podjęte przez konkretnych sędziów TK w odniesieniu do konkretnych spraw. Przypisał sędziom TK działanie niezgodne z prawem, usprawiedliwiając w ten sposób wcześniejszą odmowę publikacji wyroków TK przez organ wydający dziennik urzędowy, i przydając samej czynności ogłoszenia orzeczenia Trybunału charakter wyjątku uzależnionego od woli władzy ustawodawczej. I jakkolwiek z konstytucyjnego punktu widzenia ocena zawarta w art. 89 ustawy o TK z 2016 r. nie może mieć i nie ma żadnego waloru prawnego, sama taka praktyka oczywiście narusza zasadę podziału i równoważenia władz, obowiązek współpracy i współdziałania między konstytucyjnymi organami władzy publicznej, niezależność sądów i trybunałów oraz wszystkie te normy i zasady, które konstytuują elementarne podstawy ustroju państwa”.

Mówiąc bardzo młodzieżowym językiem social media, okazuje się więc, że nasz racjonalny ustawodawca sam się klasycznie „zaorał”, zresztą nie pierwszy raz (dość wspomnieć niesławną nowelizację ustawy o IPN z 26 stycznia br.). Art. 89 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym, który został uznany przez TK za niekonstytucyjny, zawiera bowiem identyczny mechanizm, jak art. 19 p.w.t.k. po uchwalonej 12 kwietnia nowelizacji: W terminie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy ogłasza się rozstrzygnięcia Trybunału wydane przed dniem 20 lipca 2016 r. z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym, z wyjątkiem rozstrzygnięć dotyczących aktów normatywnych, które utraciły moc obowiązującą. Z tą różnicą, że obecnie obowiązkiem ma być opublikowanie, z odpowiednią adnotacją, „rozstrzygnięć” TK odnoszących się do ustaw, które moc obowiązującą już utraciły. Mamy więc ewidentnie do czynienia z nowelizacją obarczoną wadą tzw. wtórnej niekonstytucyjności, polegającej na powtórzeniu przez ustawodawcę rozwiązania prawnego, które uprzednio zostało już uznane przez TK za niezgodne z aktem wyższej rangi (tu: Konstytucją RP). Wadą, która definitywnie i nieco paradoksalnie będzie nie do zakwestionowania, nawet przez zwolenników nowelizacji[[10]], w momencie realizacji obowiązku publikacji, który wynika z art. 2 tejże nowelizacji. Jak bowiem słusznie zauważa Paweł Sadowski: niezgodność z Konstytucją ma charakter obiektywny i bez znaczenia dla tej kwestii powinno pozostawać to, w jakim akcie prawnym została dana norma zawarta czy też w jakim czasie dany przepis obowiązuje. Dopuszczenie innej koncepcji mogłoby w krańcowym przypadku spowodować zakwestionowanie orzecznictwa Trybunału przez ustawodawcę, do czego nie jest on wszakże uprawniony. Mogłoby to nastąpić w przypadku świadomego i konsekwentnego ustanawiania regulacji normatywnych o takim samym brzmieniu jak te, co do których ostatecznie Trybunał wypowiedział się o ich niezgodności z ustawą zasadniczą. Przy zgromadzeniu odpowiedniej większości politycznej i istniejącym konflikcie parlamentu z Trybunałem nie byłoby to wykluczone[[11]].

Tym samym również sytuacja prawna podmiotów, na których w myśl nowelizacji ciążył będzie obowiązek ogłoszenia trzech „rozstrzygnięć” TK z 2016 r., stanie się nie do pozazdroszczenia. Jeśli bowiem obowiązek ten spełnią, to okaże się, że podmioty te działały na podstawie oczywiście niekonstytucyjnej ustawy (por. argumenty podane w kontekście pierwszej narracji), ponadto obarczonej wadą wtórnej niekonstytucyjności[[12]]. Przed nie lada dylematem postawili twórcy nowelizacji także strażnika i gwaranta ustawy zasadniczej (art. 126 Konstytucji) – Prezydenta RP. Podpisując ten akt, głowa państwa naraża się na prosty i jednoznaczny zarzut – przyłożenia ręki (a właściwie długopisu) do legalizacji „ustawowego bezprawia”, jakim niewątpliwie jest ustawowe wymuszenie ogłoszenia niezgodnych z prawem orzeczeń TK (przynajmniej w ocenie ustawodawcy, której oczywiście nie podzielamy), za pomocą nowelizacji pierwotnie i wtórnie niekonstytucyjnej (co zostało wykazane wyżej). Odmowa podpisania nowelizacji (weto) byłaby natomiast z pewnością odebrana jako utrudnianie osiągnięcia wspominanych na wstępie celów „stabilizujących” (nie wspominając już kontekstu międzynarodowego, tak istotnego dla twórców nowelizacji). Takie działanie niewątpliwie nie przystoi instytucji ustrojowo powołanej (art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji) do arbitrażowego i tonującego oddziaływania na funkcjonowanie władzy publicznej. W tym kontekście niezmiernie interesująco rysowałaby się więc perspektywa skorzystania przez Prezydenta z wniosku inicjującego prewencyjną kontrolę konstytucyjności nowelizacji. Ma na to jeszcze tydzień (ustawa została przekazana do podpisu 18 kwietnia). Trzymajmy więc kciuki!

Dr hab. Andrzej Grabowski – profesor nadzw. w Katedrze Teorii Prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Dr Bogumił Naleziński – adiunkt w Katedrze Instytucji Politycznych i Prawnych w Instytucie Politologii Uniwersytetu Pedagogicznego im. KEN w Krakowie.

W tekście wyrażono wyłącznie prywatne poglądy Autorów.

[1] M. Gersdorf, Wystąpienie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na pożegnanie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego Andrzeja Rzeplińskiego, Warszawa, 16 grudnia 2016 r., s. 2.  http://www.sn.pl/aktualnosci/SiteAssets/Lists/Wydarzenia/NewForm/2016.12.16_Przemowienie_I_Prezes_SN_-_zakonczenie_kadencji_Prezesa_TK.pdf (dostęp: 25.04.2018 r.).

[2] http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?documentId=283C52B3F4FD5BE0C12582600027BA9C (dostęp: 22.04.2018 r.).

[3] Zob. Postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia Wydział II Karny z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II Kp 1256/16, opublikowane 16.11.2017 r. na stronie Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, http://www.hfhr.pl/po-9-miesiacach-hfpc-moze-opublikowac-postanowienie-sadu-nakazujace-prokuraturze-wszczecie-postepowania-ws-odmowy-publikacji-wyroku-tk/ (dostęp: 23.04.2018 r.) oraz M. Suchorabski, Premier nie może cenzurować wyroków TK. Brak publikacji to naruszenie prawa. http://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/1086314,brak-publikacji-wyroku-tk.html  (dostęp: 23.04.2018 r.). Jak podaje w cyt. notce HFPS, Prokuratura prawomocnie umorzyła postępowanie w sprawie odmowy publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 2016 r. w lutym 2017 r., co także nikogo już dziwić nie powinno.

[4] Pełny zapis posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka (nr 134) z dnia 12 kwietnia 2018 r., s. 4. http://orka.sejm.gov.pl/Zapisy8.nsf/0/33F44CA090E78952C12582740049F210/$file/0302508.pdf (dostęp: 26.04.2018 r.).

[5] http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?documentId=C90A18C86C0A0960C1258265003A748F (dostęp: 28.04.2018 r.).

[6] http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?documentId=D8F720613FD6DC1EC1258273003BAD1C (dostęp: 28.04.2018 r.).

[7] https://www.senat.gov.pl/gfx/senat/pl/senatekspertyzy/4627/plik/782o.pdf (dostęp: 28.04.2018 r.).

[8] Naturalnie, poniższa odpowiedź nie wyklucza tego, że „orzeczenia” TK mogą być czasem ex lege nieważne (np. w przypadku wydania wyroku przez osoby nieuprawnione do orzekania), ani tego, że w pełni kompetentna do (prawnie niewiążącej) oceny poprawności orzeczeń TK jest doktryna prawa konstytucyjnego.

[9] Przypomnijmy, że o tym, jaki jest konkretnie zamierzony przez wnioskodawców przedmiot regulacji zawartej w nowelizacji, dowiadujemy się z uzasadnienia projektu, w którym wskazane zostały sygnatury trzech orzeczeń TK (tj. K 47/15, K 39/16 i K 46/16), których spec-procedura ogłaszania ma dotyczyć.

[10] Zwolennicy ci zresztą zdają się tę paradoksalność dostrzegać: „Według Aleksandra Bobko (PiS) nowelizacja ustawy jest dosyć oryginalna i precedensowa. – Ta ustawa z jednej strony prowadzi do publikowania orzeczeń, ale w taki sposób, że właściwie są one dalej niepublikowane. Niestety sytuacja paradoksu w tej ustawie dalej funkcjonuje – wskazał” (za PAP). http://www.polsatnews.pl/wiadomosc/2018-04-16/senat-za-publikacja-trzech-rozstrzygniec-tk-sytuacja-paradoksu-w-tej-ustawie-dalej-funkcjonuje/ (dostęp: 29.04.2018 r.).

[11] P. Sadowski, Niekonstytucyjność wtórna przepisów ustawowych – zagadnienia wybrane, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 3 (25)/2015, s. 64.  http://marszalek.com.pl/przegladprawakonstytucyjnego/ppk25/02.pdf (dostęp: 27.04.2018 r.).

[12] Naturalnie, to wielce prawdopodobne, że z chwilą ogłoszenia wyroków TK z 2016 r., w szczególności wyroków o sygn. K 47/15 i K 39/16, sporo przepisów aktualnie obowiązującej(?) ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 2072) okaże się również obarczonych niepodważalną wadą wtórnej niekonstytucyjności. Lecz to już temat na odrębne opracowanie.

Artykuł pochodzi z serwisu Konstytucyjny.pl

Print Friendly, PDF & Email
Ocena Czytelników
[Razem: 3 Średnio: 5]

Dodaj komentarz

wp-puzzle.com logo

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.