Zb. Cieślak: Samorządy przed Trybunałem Konstytucyjnym

Prezentowany poniżej tekst jest relacją z wystąpienia sędziego Trybunału Konstytucyjnego Profesora Zbigniewa Cieślaka w lutym 2012 roku dla przedstawicieli mediów o orzeczeniach TK dotyczących jednostek samorządu terytorialnego. Przypominamy ten tekst z uwagi na szczególną sytuację, jaką jest nasilający się po 2015 roku proces centralizacji państwa i oskrobywanie samorządów z ich konstytucyjnych zadań i uprawnień.
Omówienie zostało opublikowane w zamkniętym 20 grudnia 2016 roku internetowym serwisie “Obserwator Konstytucyjny”, wszelako jest ono dostępne na stronie niezniknelo.pl

Swoje wystąpienie podzielę na dwie części. Pierwsza część będzie ogólną charakterystyką wyjaśniającą kryteria, jakie zastosowane zostały przy doborze orzeczeń, w drugiej zajmiemy się pewnymi, ważnymi, moim zdaniem węzłowymi orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego.

W kwestii porządkującej metodycznie informacje dokonałem pewnego zawężenia czasowego analizy orzeczeń. Otóż postanowiłem przedstawić orzeczenia, które zostały wydane w XXI wieku, czyli od 2000 roku do chwili obecnej. Oczywiście to wcale nie oznacza, że orzeczenia, które zostały wydane przed 2000 rokiem, a nawet przed 1997 rokiem, straciły aktualność. Przykładowo orzeczenie czy wykładnia Trybunału Konstytucyjnego z początku lat 90-tych dotycząca statusu wspólnoty samorządowej zachowuje jak najbardziej swoją aktualność i wagę, ale jednak to zawężenie jest konieczne ze względu na  dużą liczbę orzeczeń dotyczących samorządu.

Poza tym dostrzec można  pewną cechę charakterystyczną orzecznictwa w XXI wieku. Polega ona na tym, że w orzecznictwie TK przeważają wyroki i postanowienia stwierdzające zgodność przepisów z Konstytucją. Zdecydowanie mniej jest takich wyroków, w których Trybunał Konstytucyjny orzeka o niezgodności kontrolowanych przepisów z Konstytucją. Moglibyśmy oczywiście wytłumaczyć ten fenomen, czy to dobrą pracą  parlamentu, a wcześniej legislatora czy innymi czynnikami, nie w tym rzecz, bo chodzi o fakt. To jest pierwsza bardzo interesująca obserwacja. Jest i druga – w orzecznictwie TK w tym okresie zaznacza się bardzo mała liczba zdań odrębnych, gdyż wiele wyroków i również postanowień o umorzeniu postępowania jest wydanych jednomyślnie.

Tymczasem pod pozorem tej jednomyślności kryją się bardzo poważne, merytoryczne spory odnośnie do konkretnych rozstrzygnięć. Wiem o tym, że te spory z wielkim trudem czasami udawało się jakoś rozwikłać, ale niezaprzeczalnym jest, że w XXI wieku liczba zdań odrębnych jest stosunkowo mała.

Jest jeszcze trzecia cecha, by nie powiedzieć osobliwość, która zaskakuje. Mianowicie większość z tych zdań odrębnych, które zostały mimo wspomnianej tendencji zgłoszone,   dotyczy nie meritum problemu i jego rozstrzygnięcia, a wyłącznie legitymacji wnioskowej samorządu. Czyli odpowiedzi na pytanie czy konkrety samorząd ma prawo czegoś się od Trybunału domagać? To w naturalny sposób skłania do wniosku, że mamy do czynienia z niejasnością, niepewnością i dyskusyjnością absolutnie fundamentalnych, podstawowych cech konstytucyjnych samorządu terytorialnego w Polsce. A wiec chodzi o podmiotowość wspólnoty samorządowej, o istotę samorządu jako formy decentralizacji państwa, o specyfikę środków prawnych, form prawnych oddziaływania na samorządy, specyfikę aktów prawa miejscowego oraz specyfikę zadań i ich finansowania. Czyli mamy do czynienia z bardzo interesującym zjawiskiem.

I kolejna uwaga o charakterze porządkującym. Sama istota samorządu, jej konstrukcja ustawowa, domniemanie właściwości dla samorządu terytorialnego i dla gminy w szczególności, oraz związek z realizacją potrzeb mieszkańców sprawiają, że właściwie bardzo wiele orzeczeń, które dotyczą zupełnie innych problemów konstytucyjnych, pośrednio wpływa na funkcjonowanie samorządu, a nawet na jego status publicznoprawny. Dlatego dokonałem podziału, wyroków na takie, które bezpośrednio dotyczą samorządu, a więc takie, w których problem konstytucyjny obejmuje istotę konstytucyjnoprawnego statusu samorządu terytorialnego. To, w pewnym uproszczeniu można sprowadzić do następujących konstytucyjnych wzorców kontroli: wywiedziona z zasady pomocniczości zasada samodzielności gminy, zasada decentralizacji, kategoria wspólnoty samorządowej, lokalność zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego, domniemanie właściwości gminy, źródła prawa miejscowego oraz wzorce kontroli z rozdziału VIII zatytułowanego Samorząd terytorialny. Dlatego warto się pochylić nad  takimi wyrokami i postanowieniami TK, które dotyczą tych konstytutywnych cech samorządu.

Istnieje natomiast niezwykle ważna, druga grupa rozstrzygnięć TK, które wprawdzie pośrednio, ale istotnie odnoszą się do samorządu terytorialnego. Są to takie rozstrzygnięcia, w których problem konstytucyjny wprawdzie dotyczy innych wzorów konstytucyjnych, (nie tych, które wspomniałem wyżej) ale których konsekwencje kształtują sytuację prawną i faktyczną samorządu.

Myślę, że dobrze byłoby w tym miejscu podać przykład takiego wyroku, który konsekwentnie dotyczy samorządu terytorialnego, a jest wydany, czy może być wydany w sprawie, gdzie zaangażowany jest inny wzorzec konstytucyjny. Wyobraźmy sobie, że Trybunał Konstytucyjny kontroluje przepisy regulujące warunki wydawania pozwoleń ekologicznych i opłat za korzystanie ze środowiska. Oczywiście, że mamy tutaj do czynienia z takimi wzorcami, jak artykuł drugi Konstytucji z innymi niż samorząd terytorialny podmiotami, ale rozstrzygnięcie Trybunału dotyczące konstytucyjności takich przepisów wpłynie w sposób pośredni na sytuację prawną i sytuację faktyczną samorządów terytorialnych.

Ta sprawa – i tu już przechodzę do części szczegółowej – jest sama w sobie skomplikowana i dlatego zacznę od wyroku Trybunału Konstytucyjnego niedawno wydanego, w którym mamy do czynienia ukazaniem złożoności problemu i trudności w jego rozstrzygnięciu.

Mam na myśli wyrok oznaczony sygnaturą K10/09, w którym kwestionowano przepis zmieniający mechanizm naliczania opłaty za wydobywanie kopalin. To był przepis, który w efekcie doprowadził do zmniejszenia dochodów z tego tytułu gmin i stąd się pojawił wniosek ze strony podmiotu, który zakwestionował mechanizm zmian opłaty za wydobywanie kopalin. Na początku pojawił się problem, który związany jest z rozumieniem istoty samorządu terytorialnego i podmiotowości wspólnoty samorządowej. Czy w ogóle wniosek jest dopuszczalny, czy mamy do czynienia z sytuacją, w której przepis określający mechanizm naliczania opłat za wydobywanie kopalin mieści się w zakresie działania gminy? Jeżeli się mieści, to wtedy wniosek jest dopuszczalny, jeżeli się nie mieści, to nie jest. I oczywiście tego typu rozstrzygnięcie w tle, jest zależne od poglądu tego, który to rozstrzyga. Czyli każdego sędziego z osobna. Tu wyłącznie decyduje pogląd na temat funkcji i istoty zachowań czy działań jednostki samorządu terytorialnego. W omawianej sprawie Trybunał uznał legitymację i dopuścił wniosek. Podzielił zatem pogląd, że gmina występuje w obrocie prawnym jako podmiot administrujący, podmiot, który jest skoncentrowany na wykonywaniu wymagających środków finansowych, a skoro opłata eksploatacyjna jest jedynym ze źródeł dochodów własnych, to gmina ma interes prawny w zbadaniu, czy samowymiar opłaty nie narusza Konstytucji.

Zwróćmy uwagę, że w kontekście setek gmin, na obszarze których w przyszłości będzie można pozyskiwać gaz łupkowy to orzeczenie będzie miało kapitalne znaczenie.  Istnieje bowiem grupa zagadnień mających niesamowicie silny ładunek faktyczny i społeczny i takież konsekwencje.  Trybunał Konstytucyjny zazwyczaj ma ich świadomość, ale może orzekać tylko o problemie konstytucyjnym. Implikacje faktyczne i społeczne oraz kwestie celowości nie mogą stanowić argumentu dla rozstrzygnięcia sądu konstytucyjnego. Ale trudno przecież ich nie dostrzegać per facta concludentia choć bywa, że konsekwencje tej istniejącej – nazwijmy ja „pozaprocesowej”-  wiedzy sędziego ujawniają się dużo później. Jak to będzie zapewne miało przy realizowaniu zadań w dziedzinie poszukiwania i wydobywania gazu łupkowego.

Przy podejmowaniu omawianego wyżej orzeczenia pojawiły się wszakże dwa zdania odrębne, sędzi Gintowt-Jankowicz i sędziego Zubika. Zakwestionowano w nich legitymację wnioskową gminy, gdyż  obydwoje sędziowie wychodzili z założenia, absolutnie fundamentalnego, ta sprawa nie należy do działania gminy, gdyż po prostu jest poza zakresem działania gminy. Dlaczego mówię o tym jako o przykładzie rozejścia się pewnych poglądów na fundamentalne kwestie? Bo proszę zwrócić uwagę, że gdybyśmy tak dokładniej to przeanalizowali, to zauważylibyśmy, iż punktem wyjścia rozumowania sędziów Trybunału Konstytucyjnego i sędziów, którzy złożyli zdania odrębne, jest różne rozumienie istoty samorządu i cech zasadniczych wspólnoty, a także różne rozumienie celów i funkcji decentralizacji. Na marginesie należy dodać, że takie rozejście się poglądów ma bardzo długą tradycję i jest nierozwiązane do tej pory.

Chodzi oczywiście o znane z początków II Rzeczypospolitej dyskusje na temat istoty samorządu. Czy samorząd jest formą decentralizacji państwa, więc ma genetycznie związek z państwem, czy też samorząd jest wspólnotą, która ma jak gdyby pierwotne w stosunku do państwa prerogatywy i cechy. To oczywiście jest ogromnej wagi przedmiot rozważań teoretyków, ale nasz problem polegał na tym, że sędziowie, nolens volens odwołują się do swoich ugruntowanych poglądów.  Bardzo często zdarza się, że, nawet niespecjalnie sobie to uświadamiając, formułujemy pogląd na sprawy i na rozstrzygnięcie odwołując się właśnie do tych poglądów, które nas kiedyś przekonały i zostały przez nas internalizowane.

Tutaj mamy do czynienia z bardzo podobną sytuacją, bo Trybunał poszedł w kierunku jednak uwzględnienia aspektów wspólnotowych i faktycznych konstatując  istnienie interesu faktycznego i prawnego gminy. Co w konsekwencji pozwoliło mu  stwierdzić, że zmiana sposobu naliczania opłaty dotyczy funkcjonowania gminy. Natomiast autorzy zdań odrębnych stwierdzili, że jest inaczej, bo mamy tutaj do czynienia z jednością państwa i realizacją decentralizacji właśnie poprzez formy określone w ustawach samorządowych i poprzez zakres działania. A skoro ustalenie sposobu i wysokości opłaty nie wchodzi bezpośrednio w zakres działania gminy, to Trybunał nie powinien rozpatrywać tego wniosku.

Podobne podłoże ma różnica zdań pełnego składu i sędzi Łętowskiej, w innej sprawie dotyczącej legitymacji gminy do złożenia skargi. Była taka sprawa o sygnaturze SK70/05, w której Trybunał Konstytucyjny wydał postanowienie o umorzeniu postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, rzecz dotyczyła postępowania regulacyjnego Komisji Regulacyjnej do spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że gmina stanowi utworzoną z mocy prawa wspólnotę mieszkańców powołaną do realizowania zadań publicznych i nie przysługują jej uprawnienia osób fizycznych, a zatem nie może złożyć skargi konstytucyjnej. W zdaniu odrębnym natomiast położono nacisk na ochronę gminy jako wspólnoty mieszkańców posiadającej swoją osobowość, podmiotowość prawną. Tu podobieństwo ze sprawą dotyczącą kopalin polega na tym, że mamy dokładnie ten sam punkt rozejścia się poglądów, choć jest to zupełnie inna sprawa. Tu punktem rozejścia się rozumowania Trybunału Konstytucyjnego i pani sędzi Łętowskiej jest przeciwstawienie publicznoprawnego charakteru gminy i podmiotowości wspólnoty. Według sędzi Łętowskiej ta wspólnota ma rozbieżne interesy z państwem w sferze co najmniej zwanej dominium, a więc kwestie zasadnicze przesądziły o rozstrzygnięciu sprawy. To warto wiedzieć, dlatego, że istnieje pewne prawdopodobieństwo, że w przyszłości Trybunał zmieni kierunek orzecznictwa, może zmienić linię orzecznictwa, jeśli przyjdą takie okoliczności i sprawy i takie argumenty, które doprowadzą do przewartościowań dotychczas dokonanych, i do zmiany poglądów dotychczas wyznawanych przez Trybunał Konstytucyjny.

Kończąc ten wątek rozważań warto wskazać również na inny aspekt rozumienia istoty samorządu, absolutnie oryginalny i chyba do końca niepowtarzalny. Mam tu na myśli wyrok pełnoskładowy Trybunału o sygnaturze K 39/00, w którym Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny przepis przyznający roszczenie Polskiemu Związkowi Działkowców o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład Pracowniczych Ogrodów Działkowych.

Trybunał Konstytucyjny wyszedł wówczas z założenia, że ochrona własności komunalnej ma szczególne znaczenie, także jako materialna podstawa realizacji zadań publicznych, a nie jako ochrona prawa własności w czystej postaci. W zdaniu odrębnym sędziego Zdziennickiego zaakcentowane zostały inne cechy, mianowicie cechy równorzędności wspólnot samorządowej z jednej strony i działkowców z drugiej. Sędzia Zdziennicki potraktował wspólnotę działkowców jako formę wąsko wyspecjalizowanego samorządu, cytuję, typu zakładowego. Taki miał pogląd dość oryginalny, gdyż nigdzie w literaturze czy orzecznictwie ani wcześniej ani później, niepotwierdzony. Zastanawiałem się, skąd się to wzięło i znowu wróciłem do punktu wyjścia, do tego, co pierwotne, czyli do poglądu na temat istoty samorządu, sensu wspólnoty mieszkańców. Z tej analizy wynika, że również w tym przypadku powodem rozejścia się poglądów Trybunału i poglądów sędziego, będącego autorem zdania odrębnego, było rozejście się rozumowania w kwestii odmiennej wizji istoty samorządu terytorialnego. Dla sędziego zgłaszającego zdanie odrębne samorząd terytorialny jest w istocie czystą decentralizacją zadań państwa, a to jest pogląd absolutnie oryginalny. I niepotwierdzony w jakimkolwiek wyroku lub w zdaniu odrębnym. Zresztą, brak spójnej koncepcji teoretycznej pojęcia wspólnoty mieszkańców, jako publicznego podmiotu zbiorowego, prowadzi nas niestety do nierozwiązywalnego paradoksu prawniczego. Taki paradoks jest nierozwiązywalny w sytuacji, kiedy następuje przemieszanie „państwowego” i „wspólnotowego” rozumienia genezy samorządu terytorialnego.

Ten dylemat  jasno wyrażony jest w dwóch orzeczeniach Trybunału – w wyroku pełnego składu o sygnaturze K 37/06 oraz postanowieniu sygnalizacyjnym S 3/09.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku uznał za zgodne z Konstytucją przepisy upoważniające Radę Ministrów do zmiany granic gmin. Paradoks polega na tym, że danie upoważnienia Radzie Ministrów do zmiany granic gminy powoduje, że Rada Ministrów określa jedną z najważniejszych konstytutywnych cech wspólnoty, jaką jest jej liczebność oraz związane z tym możliwości działania. Tu Trybunał się podparł słabym argumentem, mianowicie tym, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie ma charakteru absolutnego. Paradoks polega na tym, że przyjęto, iż  wspólnota mieszkańców jest podmiotem zbiorowym prawa publicznego, a więc ma jakieś cechy odróżniające ją mimo jednolitości państwa. Przy takim założeniu niemożliwe jest do uzgodnienia, czyli niemożliwa jest zgoda na oddanie Radzie Ministrów, jako organowi administracji rządowej, a więc władzy wykonawczej, prawa do decydowania o kształcie tej wspólnoty. Jest to dylemat nie do rozwiązania. I dlatego w sytuacji, kiedy orzekamy o kwestiach związanych z samorządami, na przykład, dotyczących zadań czy dotyczących form działania, dlatego trzeba sobie po prostu zdawać sprawę z tej sytuacji, w jakiej się sędziowie orzekający znajdują.

Natomiast w wyżej wspomnianej sygnalizacji – co nie tylko mnie do tej pory zadziwia –  Trybunał Konstytucyjny zaproponował bardzo śmiałe rozwiązanie de lege ferenda. Podziału i zmiany granic gmin mieliby dokonywali wojewodowie, a ich wiążące rozstrzygnięcia byłyby poddane kontroli sądowej. Tu paradoks polega na tym, że wówczas żaden sąd nie byłby w stanie orzec, czy zmiana granic gminy była prawidłowa czy nie, czy była zgodna z prawem czy nie. Chyba, że uwzględniałby wyłącznie aspekty proceduralne, a nie materialne, ale to na marginesie.

Z rozporządzeniem w sprawie granic wiąże się również kolejny problem prawny i teoretyczny, mający bardzo wyraźny wymiar praktyczny. Zawiera się on w pytaniu: jaki jest charakter normatywny rozporządzenia w sprawie zmiany gmin, czy to jest rozporządzenie, który ma czysty charakter normatywny, czy też ma charakter indywidualny? Według niektórych sędziów, tych w stanie spoczynku i obecnych, upowszechnił się pogląd, że takie rozporządzenie ma postać swoistej hybrydy, to znaczy jest to rozporządzenie o charakterze normatywnym i jednocześnie indywidualnym. Czujemy przez skórę, że to jest jakieś nieporozumienie – akt normatywny jest równocześnie aktem indywidualnym? Co więcej, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów i przepisy, na przykład, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym będę za chwilę mówił, są przepisami powszechnie obowiązującymi. Ale nieporozumienie jest znacznie głębsze niż się wydaje i niż to wynika tylko z formalnego systemu źródeł prawa, dlatego, że ono dotyczy rozumienia normatywności, generalności, i abstrakcyjności rozstrzygnięć.

Wydawałoby się na pierwszy rzut oka, że rozstrzygnięcie, które ma bardzo konkretną treść w postaci nazw miejscowości, nazw wsi i granic wytyczonych na mapie ma charakter indywidualny, że chodzi o konkretną treść, bo chodzi o konkretne wsie, które z dniem wejścia w życie rozporządzenia przechodzą z jednej gminy do drugiej.

Ale niepodobna zapominać o tym, że to nie jest koniec regulacji. Od tej regulacji zależy bardzo wiele różnych powtarzalnych i właściwie niemierzalnych, niepoliczalnych zachowań. Bo mamy tutaj równocześnie do czynienia z ujawnieniem się innych układów normatywnych dotyczących, na przykład, administracji skarbowej, dotyczących inwestorów, dotyczących wspomagania przez gminy, itd. Więc mamy tutaj do czynienia z klasycznym wywołaniem skutku prawnego polegającego na pojawieniu się zachowań niepoliczalnych, powtarzalnych, abstrakcyjnie określonych i niewynikających z treści rozporządzenia, gdyż rozporządzenie jest tylko jednym z elementów sekwencji aktów normatywnych, na podstawie których tworzy się różnego rodzaju normy. To jest moje zdanie i wiem, że są głosy i w doktrynie i w Trybunale inne, takie które powodują właśnie możliwość przynajmniej rozejścia się orzeczenia.

Żeby nie być gołosłownym podam przykład konkretnego postanowienia Trybunału dotyczącego charakteru prawnego aktów prawa miejscowego. Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się o tym „hybrydowym” charakterze wprost. Mianowicie w postanowieniu SK 42/02 wręcz pojawiło się stwierdzenie, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami o szczególnym charakterze. Ale, na czym ta szczególność ma polegać? I tu cytuję: „…mieszczą się one między klasycznymi aktami normatywnymi a klasycznymi aktami indywidualnymi, związanymi ze stosowaniem prawa”. Rozporządzenie Rady Ministrów i akty prawa miejscowego z punktu widzenia struktury treści są bardzo podobne, bo w jednym i drugim rozporządzeniu mamy do czynienia z przesądzeniami dotyczącymi konkretnych obiektów lub konkretnych funkcji. I stąd się pojawia tendencja do tego, żeby traktować je jako akty stosowania prawa. Moim zdaniem, to jest głęboki systemowy błąd. I to błąd, który może powodować w przyszłości rozmaite, wykluczające się wzajemnie rozstrzygnięcia.

Nie uzurpując sobie patentu na słuszność zmuszony jednak jestem bronić poglądu, że  obecna sytuacja w omawianej kwestii prowadzi wprost do niebezpieczeństwa rozejścia się jednolitej linii i niespójności orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w przyszłości. Ze wszystkimi tegoż – prawnymi, społecznymi i gospodarczymi konsekwencjami.

Truizmem jest, że samorząd terytorialny, jest bardzo żywym organizmem, żywą tkanką społeczną, znajdującą się w stanie ciągłych przemian. Definiuje  przecież żyjącą hic et nunc społeczność zamieszkującą na danym terenie, wspólnotę mającą cechy podmiotowości publiczno-prawnej, jakkolwiek byśmy tę wspólnotę rozumieli. W trakcie orzekania w latach minionych często Trybunał Konstytucyjny stykał się właśnie z tymi konsekwencjami „faktyczności” i takiej zindywidualizowanej, związanej z funkcjonowaniem konkretnej gminy okoliczności.

W orzeczeniach Trybunału często przeplatają się problemy konstytucyjne z wątkami faktycznymi. Wspomnę zatem o trzech takich, moim zdaniem, ważnych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których wątki faktyczne w gruncie rzeczy z punktu widzenia wnioskodawcy, czyli z punktu widzenia gminy, zaciemniły rozstrzygnięcia Trybunału.

Pierwsze orzeczenie to wyrok o sygnaturze K 54/05 w sprawie utraty ważności studiów, uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz planów miejscowych. Pomysł był prosty, weszła w życie nowa regulacja dotycząca planowania przestrzennego i ustawodawca wyznaczył termin, do którego i studia i plany będą ważne. Ten termin w przeciągu kilku lat był przez Sejm przesuwany i wnioskodawcy, a było nim miasto Łódź,  jeszcze raz zaskarżyli ten przepis, wyraźnie mówiąc o tym, że ze względu na wielkie koszty tworzenia planów według nowej formuły i ze względu na to, że gmina ma swoje plany inwestycyjne, które musi zrealizować, to ten termin wejścia w życie należałoby po raz kolejny przesunąć. I Trybunał Konstytucyjny, choć zauważył problem, ale jednomyślnie bez zdań odrębnych orzekł, ze jednak tego typu przepisy są zgodne z prawem.

Kolejnym bardzo interesującym z punktu widzenia takiego wpływu faktów na rozstrzygnięcie, a właściwie nie tyle wpływów, co konieczności zmagania się z tym problemem w okolicznościach faktycznych, był wyrok o sygnaturze P2/08, w którym to wyroku Trybunał wypowiedział się, co do tzw. komercjalizacji PKP. Chodziło o to, że na podstawie ustawy nastąpiło przekazanie gminom przez PKP niesprzedanych dotychczas budynków. Mimo rozumienia sytuacji zarówno tych, którzy w budynkach mieszkają, samego PKP, jak i gminy, Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności tych przepisów z Konstytucją jednomyślnie.

Następna sprawa, która wzbudziła bardzo dużo emocji, też związana z bardzo silną presją faktów, na szczęście presją, która nie wpłynęła na rozstrzygnięcie. To była sprawa oznaczona sygnaturą K 8/07. Chodziło o wygaśnięcie mandatu radnego wójta, ściślej w związku ze spóźnieniem się ze złożeniem oświadczenia o stanie majątkowym nowo wybranej pani prezydent Gronkiewicz-Waltz, sprawa z marca 2007 roku. Wtedy był to jeden z tych wyroków, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności tych przepisów z Konstytucją, kierując się nie tyle presją faktów, ile tym, że sankcja w postaci ustania mandatu wynikająca z naruszenia prawa, które może być usuwalne łatwo i szybko, a która to regulacja jednak godziła w bierne i czynne prawo wyborcze, sprawiła, że pięcioosobowy skład z panią Łętowską jako sędzią sprawozdawcą jednomyślnie bez zdań odrębnych stwierdził niezgodność tego przepisu.

I ostatni przykład z grupy wielu, bo takich orzeczeń było wiele, przykład orzeczenia, gdzie presja faktów miała miejsce, to jest orzeczenie o sygnaturze K 1/06. Trybunał orzekał o przepisach upoważniających, a właściwie zobowiązujących przejęcie przez gminę niechcianego mienia przez Wojskową Akademię Medyczną. Tu Trybunał również orzekł niezgodność tych przepisów z Konstytucją i także notujemy brak zdań odrębnych.

Na koniec chciałbym na przykładzie dwóch orzeczeń odnieść się do spraw związanych z zadaniami i kompetencjami jednostek samorządu terytorialnego. Dość dawno, jeszcze przed 2000 rokiem, Trybunał się wypowiadał, co do charakteru zadań  własnych i zleconych oraz zdań publicznych o znaczeniu lokalnym, ale to stanowi pewien kanon orzeczniczy Trybunału w tych sprawach. Chciałbym tu nawiązać do dwóch spraw z XXI wieku.

Pierwsza dotyczy wyroku o sygnaturze KP 2/09, i dotyczy podziału kompetencji w ochronie środowiska. Konkretnie chodziło o przesunięcie kompetencji i tworzenia parku krajobrazowego do sejmiku wojewódzkiego. Tu mieliśmy do czynienia z sytuacją, która zaniepokoiła skład sądzący, a niektórych przynajmniej członków, gdyż to była kontrola prewencyjna i orzekał Trybunał w pełnym składzie. Na rozprawie zostało wykazane jednoznacznie, że środki, które zostały przesunięte z administracji rządowej na rzecz administracji samorządowej właściwie ograniczyły się do budżetowego finansowania etatów z administracji rządowej. Wyraźnie widać było, że samorząd terytorialny został jednak przez ustawodawcę potraktowany rozstrzygnięciem, które faktycznie było dla samorządu niekorzystne. Z tym, że Trybunał Konstytucyjny nie znalazł, ja zresztą się też pod tym wyrokiem podpisałem i mam takie samo zdanie, podstaw do tego, żeby zanegować konstytucyjność tych przepisów i dlatego pełny skład orzekł zgodność tych przepisów bez jednego zdania odrębnego.

Kończąc, wspomnę sprawę tzw. janosikowego. Warto przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny już orzekał w składzie pięcioosobowym i dotykał bezpośrednio właśnie kwestii mechanizmu wyrównawczego, przy czym to orzeczenie składu pięcioosobowego, też wydane nota bene bez zdań odrębnych, moim zdaniem, było bardzo istotne. Chociaż zaskarżenie dotyczyło wydawałoby się błahej sprawy. Chodziło o nałożenie na samorząd wojewódzki obowiązku udzielania ulg na przewozy kolejowe dla pewnych klas uprzywilejowanych. Ale w tym orzeczeniu o sygnaturze K 30/04 została sformułowana pewna bardzo istotna i ważka teza. Trybunał stanął wówczas na stanowisku dopuszczalności ustanawiania mechanizmów wpłat wyrównawczo-korekcyjnych jednostek samorządu terytorialnego na rzecz całości systemu. To orzeczenie wymaga jednak znacznie szerszej refleksji, na którą warto poświęcić więcej czasu.

(opracował jeszcz)

*Zbigniew Cieślak – sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku (kadencja 2006 – 2015), profesor dr hab, profesor UKSW, kierownik Katedry Nauki Administracji i Ochrony Środowiska WPiA UKSW, członek Państwowej Komisji Wyborczej

*jeszczJerzy Szczęsny (1945 – 2014), prawnik, publicysta prawny, przywódca studencki w Marcu’68 na Uniwersytecie Łódzkim.

Print Friendly, PDF & Email
Ocena Czytelników
[Razem: 0 Średnio: 0]

Dodaj komentarz

wp-puzzle.com logo

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.