Omówienie uzasadnienia wyroku w spr. K 47/15 przedstawionego przez STK Stanisława Biernata

I. W postanowieniu z 14 stycznia 2016 r., sygn. K 47/15 Trybunał Konstytucyjny zadecydował o skierowaniu sprawy zainicjowanej przez wnioskodawców na rozprawę. W motywach tego orzeczenia wskazano m.in., że Trybunał Konstytucyjny w każdych okolicznościach ma obowiązek wykonywać swoje ustrojowe zadania.

Należy do nich niewątpliwie badanie zgodności z Konstytucją ustaw, w tym także ustawy regulującej funkcjonowanie Trybunału (por. art. 188 pkt 1 Konstytucji). Podkreślono tam również, że ocena ustawy nowelizującej ma wyjątkowe znaczenie ustrojowe, ponieważ pozwala ustalić, czy zmienione przez nią podstawy organizacji i trybu pracy sądu konstytucyjnego nie tworzą zagrożenia dla orzekania przez Trybunał w innych zawisłych przed nim sprawach. Trybunał Konstytucyjny przyjął ponadto, że jego pełny skład tworzą wszyscy sędziowie, którzy mają zdolność orzekania w dniu wydawania wyroku. Trybunał Konstytucyjny uznał, że powyższe ustalenia zachowują w pełni aktualność.

Trybunał stwierdził wówczas, że jego przyszłe orzeczenie dotyczy przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (dalej: ustawa o TK), które mają być jednocześnie podstawą prawną czynności orzeczniczych Trybunału, w tym istotnych czynności procesowych, służących wydaniu tego orzeczenia. Należy uznać, że nie nadaje się do zaakceptowania sytuacja, aby przedmiot sporu prawnego przed Trybunałem był zarazem ustrojową, jak i proceduralną podstawą rozstrzygnięcia tego sporu. Ewentualne orzeczenie Trybunału o niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów prowadziłoby wówczas do podważenia samego procesu orzekania (i w konsekwencji jego rezultatu – wyroku) jako przeprowadzonego na niekonstytucyjnej podstawie. Paradoks ten, będący następstwem m.in. zaskarżenia przepisów ustawy o TK dotyczących organizacji i trybu działania sądu konstytucyjnego w procedurze następczej kontroli konstytucyjności ustawy, spowodował, że rozpoznanie sprawy należy rozpocząć od ustalenia właściwych ram orzekania w niniejszej sprawie.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ocena zgodności z Konstytucją ustawy regulującej tryb postępowania przed Trybunałem powinna mieć charakter priorytetowy. Trybunał Konstytucyjny nie może działać (w tym zwłaszcza orzekać) na podstawie przepisów budzących istotne wątpliwości pod względem zgodności z Konstytucją. Tworzyłoby to zagrożenie dla orzekania w sprawach zawisłych przed Trybunałem, naruszałoby prawa i wolności obywateli oczekujących na rozpoznanie skargi konstytucyjnej czy pytania prawnego, a także wpływałoby na stabilność i przewidywalność systemu prawa.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Konstytucja nie przewiduje żadnego trybu kontroli czy też wzruszenia orzeczeń Trybunału z uwagi na wady proceduralne. Ani sam Trybunał, ani żaden organ zewnętrzny nie może uchylić ani zmienić kończącego postępowanie orzeczenia wydanego przez skład orzekający Trybunału, nawet jeżeli orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów, które później zostały ocenione jako niezgodne z Konstytucją. Nie jest w szczególności dopuszczalne odpowiednie zastosowanie do wyroków Trybunału Konstytucyjnego przepisów o trybie stwierdzania nieważności postępowania, przewidzianych w procedurze cywilnej. Ze względu na nieodwracalność wad proceduralnych wyroków Trybunału, jest więc  nader istotne, aby wszelkie ewentualne wątpliwości konstytucyjne odnośnie do podstaw jego orzekania zostały wyjaśnione, zanim przepisy te będą stosowane. W tym sensie niniejsze orzeczenie jest wydawane w sytuacji nadzwyczajnej. Jest ono niezbędne dla przełamania wątpliwości dotyczących ustawy o TK i stanowi konieczny warunek zgodnego z Konstytucją orzekania przez Trybunał w kolejnych sprawach.

Konstytucja przewiduje dwa sposoby rozstrzygania o zgodności ustawy o TK z Konstytucją przed jej wejściem w życie.

Po pierwsze, w tego typu sytuacjach Prezydent może wystąpić do sądu konstytucyjnego o tzw. kontrolę prewencyjną przed podpisaniem ustawy (por. art. 122 ust. 3 w związku z art. 126 ust. 2 Konstytucji).

Po drugie, możliwe i wskazane jest także, by w razie wątpliwości skontrolować konstytucyjność ustawy o TK w okresie vacatio legis, czyli pomiędzy ogłoszeniem ustawy a jej wejściem w życie. Aby możliwość ta nie była iluzoryczna, okres spoczywania ustawy musi być „odpowiedni”.

Wykorzystanie wymienionych możliwości prawnych pozwoliłoby wiążąco ustalić, czy nowe zasady organizacji i trybu pracy Trybunału są zgodne z Konstytucją. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Prezydent nie skierował wniosku do Trybunału przed podpisaniem ustawy nowelizującej, a ustawodawca przesądził, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia.

Na skutek decyzji wskazanych organów państwa, ze względu na oczywistą potrzebę pilnego wydania orzeczenia dotyczącego ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (dalej: ustawa nowelizująca) i przewidzianych w niej zmian w ustawie o TK, Trybunał Konstytucyjny jest więc zmuszony sięgnąć po możliwość znajdującą podstawę w art. 195 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem, sędziowie Trybunału mogą odmówić w pewnych okolicznościach zastosowania obowiązującej ustawy, gdyż „w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji”.

II. Trybunał Konstytucyjny przyjął za podstawę orzekania bezpośrednio stosowalne przepisy Konstytucji oraz ustawę o TK w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą, z wyłączeniem jej niektórych przepisów. Pominięte zostały te zaskarżone regulacje, która dotyczą trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i mogłyby mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby te same przepisy były równocześnie podstawą i przedmiotem orzekania. Zastosowanie przez Trybunał art. 195 ust. 1 Konstytucji i pominięcie na jego podstawie tych obowiązujących przepisów ustawy o TK, które są jednocześnie przedmiotem zaskarżenia w sprawie zawisłej przed Trybunałem, samo w sobie nie wzrusza domniemania ich konstytucyjności, tj. założenia, że są one zgodne z Konstytucją, dopóki w postępowaniu przed Trybunałem nie zostanie udowodnione, że jest inaczej.

Ustalając właściwy w niniejszej sprawie skład orzekający, Trybunał Konstytucyjny miał na względzie poniższe okoliczności.

Po pierwsze, w warunkach faktycznych i prawnych, które występują w dniu wydania niniejszego wyroku, pełny skład Trybunału liczy 12 sędziów. W wyroku z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15, Trybunał orzekł, że dwaj sędziowie Trybunału wybrani 8 października 2015 r. przez Sejm VII kadencji na miejsce sędziów, których kadencja upłynęła 2 i 8 grudnia 2015 r., nie zostali wybrani skutecznie. Natomiast trzej sędziowie Trybunału, którzy mieli obsadzić stanowiska opróżniane 6 listopada 2015 r. zostali tego samego dnia wybrani przez Sejm na zgodnej z Konstytucją podstawie prawnej, ale nie złożyli dotąd ślubowania wobec Prezydenta. Wyrok ten jest znany Trybunałowi z urzędu, jest ostateczny i zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji ma moc powszechnie obowiązującą także w stosunku do Trybunału.

Po drugie, w świetle art. 194 ust.1 Konstytucji nie budzi wątpliwości, że w procedowaniu pełnego składu Trybunału może maksymalnie wziąć udział 15 sędziów. Są to zarazem wszyscy sędziowie, którzy mają konstytucyjną legitymację do wydawania rozstrzygnięć. Jeżeli zatem Trybunał wydaje orzeczenie w sytuacji, w której kilku sędziów nie ma legitymacji do orzekania na skutek braku wymaganego działania innego niż Trybunał organu państwa, a zarazem w wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia biorą udział wszyscy sędziowie, którzy są legitymowani do orzekania, to tak wyznaczony skład w istocie jest „składem pełnym”.

Z powyższych powodów Trybunał przyjął, że pełny skład Trybunału to skład złożony ze wszystkich sędziów Trybunału, którzy mogą orzekać w danej sprawie (z ewentualnym wyłączeniem części sędziów ze składu orzekającego, jeśli – zgodnie z obowiązującym prawem – istnieją po temu uzasadnione przesłanki). Innymi słowy, pełny skład to cały obsadzony skład Trybunału w rozumieniu konstytucyjnym, zdolny w danym przypadku do orzekania.

Ponadto Trybunał postanowił pominąć regulację, zgodnie z którą orzeczenia wydawane w pełnym składzie zapadają większością 2/3 głosów. Zamiast niej Trybunał zdecydował o bezpośrednim zastosowaniu – jako lex superior – art. 190 ust. 5 Konstytucji, przewidującym zwykłą większość głosów do podjęcia orzeczenia.

Wydając wyrok w niniejszej sprawie Trybunał postanowił pominąć również przepisy dotyczące ustalania kolejności rozpatrywania wniosków według kolejności wpływu spraw do Trybunału oraz wyznaczania rozprawy po upływie 3 lub 6 miesięcy od dnia doręczenia zawiadomienia o jej terminie. Przepisy te są bowiem przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, a Trybunał Konstytucyjny ustalił, że istnieją ważne powody, aby takich reguł nie stosować. Istnieje bowiem obiektywna konieczność rozpoznania zastrzeżeń wobec ustawy nowelizującej przed rozpoznaniem wszelkich innych spraw zawisłych przed Trybunałem Konstytucyjnym. Chodzi przy tym nie tylko o gwarancje dla podmiotów konstytucyjnych wolności i praw (np. osób, które wystąpiły do Trybunału ze skargami konstytucyjnymi), ale także o generalną stabilność i przewidywalność systemu prawa, na który wpływają wyroki Trybunału.

III. Zarzuty wnioskodawców można podzielić na kilka grup.

Pierwsza grupa to  wątpliwości co do trybu uchwalenia ustawy nowelizującej i  zasad wejścia w życie tej ustawy, określonych wart. 5.

Drugą grupę zarzutów stanowią zastrzeżenia co  do poszczególnych rozwiązań przewidzianych w ustawie nowelizującej, polegających na dodaniu, uchyleniu lub modyfikacji przepisów ustawy o TK. Uwzględniając stanowiska wszystkich wnioskodawców, Trybunał Konstytucyjny przyjął, że za przedmiot orzekania w niniejszej sprawie powinny być uważane odpowiednie przepisy ustawy nowelizującej i równolegle korespondujące z nimi przepisy ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą.

Trzecią grupę zarzutów tworzą wątpliwości co do przepisów przejściowych, przewidzianych w art. 2 i 3 ustawy nowelizującej.

IV. 1. Odnosząc się do sposobu procedowania Sejmu nad projektem ustawy nowelizującej, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że należy w tym przypadku odpowiednio zastosować standardy ustalone w wyroku z 9 grudnia 2015 r. o sygn. K 35/15. Przedmiotem tego wyroku były bowiem zarzuty proceduralne podobne do formułowanych przez wnioskodawców w niniejszej sprawie, dotyczące bardzo zbliżonego stanu faktycznego, tj. uchwalenia ustawy z dnia 19 listopada 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (dalej: nowela listopadowa). Trybunał Konstytucyjny wyznaczył ustawodawcy w tym wyroku „punkty graniczne”, których przekroczenie skutkuje nie tylko wadliwością procesu ustawodawczego, ale również jego niekonstytucyjnością. Porównując naruszenia norm proceduralnych, które miały miejsce w trakcie uchwalania noweli listopadowej i ustawy nowelizującej, Trybunał doszedł do wniosku, że stopień nasilenia tych naruszeń w odniesieniu do tej ostatniej ustawy był znacznie większy.

Po pierwsze, Sejm uchwalając ustawę nowelizującą, naruszył art. 37 ust. 2 regulaminu Sejmu, zgodnie z którym pierwsze czytanie projektu ustawy nowelizującej powinno się odbyć – tak jak w przypadku każdej ustawy regulującej ustrój i właściwość władz publicznych – na posiedzeniu Sejmu. Pierwsze czytanie projektu ustawy nowelizującej odbyło się wprawdzie na posiedzeniu Sejmu, jednakże później, na posiedzeniu sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu oraz podczas drugiego czytania na posiedzeniu Sejmu zostały zgłoszone poprawki do projektu ustawy, znacząco wykraczające poza pierwotną jego treść. Te elementy projektu ustawy w ogóle nie zostały poddane procedurze pierwszego czytania – ani na posiedzeniu Sejmu, ani na posiedzeniu Komisji. To znaczy, że projekt ustawy nowelizującej w części dotyczącej zgłoszonych poprawek został poddany tylko dwóm czytaniom, a zatem procedura jego uchwalenia była niekonstytucyjna. Taka wadliwość procesu ustawodawczego jest nie tylko naruszeniem art. 37 ust. 2 regulaminu Sejmu, ale przede wszystkim art. 119 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym Sejm rozpatruje projekty ustaw w trzech czytaniach.

Po drugie, Sejm zrezygnował z zastosowania reguły gwarancyjnej wynikającej z art. 37 ust. 4 regulaminu Sejmu, zgodnie z którą pierwsze czytanie powinno odbyć się nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu. Pierwsze czytanie ustawy nowelizującej odbyło się zaledwie po dwóch dniach od wniesienia projektu do laski marszałkowskiej. Posłowie mieli zatem niewiele czasu na zapoznanie się z treścią projektu i przygotowanie do dalszego procedowania, pomimo że przewidywała ona liczne i daleko idące zmiany ustrojowe. Ponadto, mimo negatywnych opinii złożonych do projektu ustawy nowelizującej, Marszałek Sejmu nie zdecydował się zasięgnąć opinii Komisji Ustawodawczej w trybie art. 34 ust. 8 regulaminu Sejmu.

Po trzecie, Sejm zrezygnował z normy gwarancyjnej przewidzianej w art. 44 ust. 3 regulaminu Sejmu, zgodnie z którą drugie czytanie może się odbyć „nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji”. Drugie czytanie projektu ustawy nowelizującej odbyło się tego samego dnia, w którym Komisja Ustawodawcza przedłożyła Sejmowi sprawozdanie o projekcie. Posłowie mieli zatem niewiele czasu na zapoznanie się ze sprawozdaniem komisji, czyli dokumentem o istotnym znaczeniu dla dalszego procedowania. Co więcej, analiza treści sprawozdania do projektu ustawy nowelizującej prowadzi do wniosku, że w wyznaczonym im terminie jednego dnia posłowie nie byli w stanie rzetelnie przygotować się do dalszego procedowania. Zawierało ono bowiem liczne poprawki i wnioski mniejszości, dotyczące zasadniczych elementów postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i statusu sędziów TK, częściowo wykraczające poza pierwotny projekt ustawy.

Po czwarte, Sejm naruszył obowiązek skonsultowania ustawy nowelizującej z uprawnionymi podmiotami. Co prawda opinie Krajowej Rady Sądownictwa, Sądu Najwyższego, Prokuratora Generalnego, Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, Naczelnej Rady Adwokackiej i Krajowej Rady Radców Prawnych wpłynęły do Sejmu w początkowej fazie procedowania nad projektem ustawy, ale następnie – w trakcie prac sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu – do projektu ustawy wprowadzono nowe rozwiązania, które w ogóle nie miały praktycznie możliwości poddania  procedurze opiniodawczej, ze względu na tempo i rozmiar prac legislacyjnych.

Po piąte, przeciwko szybkiemu procedowaniu przez Sejm ustawy nowelizującej przemawiał jej przedmiot. Nie ma wątpliwości, że problematyka dotycząca istotnych zagadnień ustrojowych wymagała rzetelnego i wnikliwego rozpatrzenia przez Sejm. Chodziło bowiem o takie nowe unormowania jak: postępowanie dyscyplinarne wobec sędziego Trybunału i wygaszenie jego mandatu przed upływem kadencji, procedura wyboru kandydatów na Prezesa i Wiceprezesa Trybunału, organizacja prac Trybunału, w tym kolejność rozpatrywania spraw, składy orzekające, zasady przygotowania rozprawy lub posiedzenia niejawnego oraz liczba głosów koniecznych do wydania orzeczenia. Należało więc nadać pracom ustawodawczym rozsądne ramy czasowe, z poszanowaniem co najmniej standardowych zasad przewidzianych przez regulamin Sejmu. Pośpiech w pracach nad projektem ustawy nowelizującej nie był wskazany także z uwagi na znaczenie normowanej materii dla funkcjonowania sądu konstytucyjnego i nowatorski charakter szeregu z przyjętych rozwiązań, nieznanych dotąd w polskim systemie prawa. Zakres zmian dokonanych ustawą nowelizującą oraz ich głębokość to dodatkowe okoliczności przemawiające za tym, że Sejm powinien był procedować nad tą ustawą z należytą rozwagą i w rozsądnych ramach czasowych pozwalających na jej faktyczne (a nie tylko formalne) rozpatrzenie w trzech czytaniach.

Po szóste, procedując nad projektem ustawy nowelizującej Sejm powielił czynności, które w wyroku z 9 grudnia 2015 r. o sygn. K 35/15 zostały przez Trybunał uznane za wadliwe. Powtórzenie tych samych nieprawidłowości z jeszcze większym ich nasileniem, w trakcie procedowania nad ustawą nowelizującą, świadczy o utrwalaniu się niewłaściwej praktyki działania Sejmu. Co więcej, stanowcze i jednoznaczne zarzuty dotyczące zarówno rozwiązań przyjętych w tej ustawie, jak i sposobu procedowania nad nią były podnoszone przez opozycję parlamentarną, służby legislacyjne Sejmu i Senatu oraz podmioty, które w toku postępowania ustawodawczego przedłożyły swoje opinie. Procedowanie Sejmu w sposób ignorujący zarówno wnioski wynikające z wyroku o sygn. K 35/15, znanego już w toku prac legislacyjnych, jak i zarzuty niekonstytucyjności zgłaszane w toku postępowania ustawodawczego potwierdzają tezę o świadomym działaniu tego organu z naruszeniem wymogu działania na podstawie prawa i w jego granicach.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdził, że ustawa nowelizująca została uchwalona z naruszeniem Konstytucji, a konkretnie jej art. 7, art. 112 i art. 119 ust. 1 oraz zasady poprawnej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji. Sejm naruszył bowiem wymóg rozpatrzenia projektu ustawy w trzech czytaniach (art. 119 ust. 1 Konstytucji), procedując z naruszeniem zasad, które sam w ramach autonomii regulaminowej ustanowił (art. 112 Konstytucji). Świadome działanie organu państwa (w tym przypadku – Sejmu) poza granicami prawa (art. 7 Konstytucji) podczas uchwalania tej ustawy stanowi więc naruszenie zasady poprawnej legislacji, która jest jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

2. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia inicjatywy ustawodawczej, Trybunał wskazał, że poprawki do projektu ustawy powinny pozostawać w związku ze złożonym przez wnioskodawcę projektem, przy czym związek ten ma wymiar nie tylko formalny, ale i merytoryczny. Konkretne poprawki muszą pozostawać w odpowiedniej relacji do treści projektu; muszą zmierzać do modyfikacji jego treści, a nie do stworzenia nowego projektu. Ponadto ocena dopuszczalności poprawek zależy w znacznym stopniu od etapu prac parlamentarnych, na którym zostają zgłoszone.

Jak wynika z dokumentacji procesu legislacyjnego, treść poselskiego projektu ustawy nowelizującej została znacząco zmieniona w trakcie prac ustawodawczych w Sejmie. Najdalej idące poprawki w stosunku do propozycji przedłożonej w inicjatywie ustawodawczej zostały zgłoszone i włączone do projektu ustawy po pierwszym czytaniu, w trakcie jego rozpatrywania przez sejmową Komisję Ustawodawczą. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie wszystkie zgłoszone poprawki miały dostateczny związek z materią projektu ustawy, a więc problematyką poruszoną w poselskiej inicjatywie ustawodawczej. Były to w szczególności poprawki dotyczące wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego TK, złożenia sędziego TK z urzędu przed upływem kadencji czy uchylenia całego rozdziału regulującego tryb stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta.

W konsekwencji Trybunał orzekł, że art. 8 pkt 4, art. 28a, art. 31a, art. 36 ust. 1 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK, zmienione lub dodane w rezultacie poprawek do projektu ustawy, zgłoszonych podczas prac w komisji sejmowej między jego pierwszym i drugim czytaniem, oraz odpowiadające im przepisy ustawy nowelizującej, są niezgodne z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 2 Konstytucji. Ponadto za niezgodny z tymi samymi wzorcami kontroli Trybunał uznał art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej, który dotyczy uchylenia rozdziału 10 ustawy o TK.

3. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ustawa nowelizująca nie narusza kompetencji opiniodawczej Krajowej Rady Sądownictwa (KRS).

Kompetencja opiniodawcza KRS wobec aktów normatywnych, w zakresie dotyczącym niezależności Trybunału Konstytucyjnego oraz niezawisłości jego sędziów, znajduje swoją podstawę w ustawie o KRS. Wobec tego, nawet przy braku opinii KRS w postępowaniu ustawodawczym, nie można byłoby przyjąć, że tryb przyjęcia ustawy nowelizującej naruszał Konstytucję. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że ustawa nowelizująca jest zgodna z art. 186 ust. 1 Konstytucji.

4. Dokonując oceny trybu legislacyjnego Trybunał Konstytucyjny orzekł, że cała ustawa nowelizująca jest niezgodna z art. 7, art. 112 oraz art. 119 ust. 1 Konstytucji, a także z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Ponadto Trybunał orzekł, że ustawa nowelizująca jest zgodna z art. 186 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodna z art. 123 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawa nowelizująca jest w całości niezgodna z Konstytucją z uwagi na wadliwy tryb jej uchwalenia.

V. Trybunał uznał, że stwierdzenie niekonstytucyjności aktu normatywnego ze względu na tryb jego wydania nie wyłącza dopuszczalności badania także zarzutów dotyczących treści poszczególnych przepisów tego aktu. Równoległe stosowanie dwóch rodzajów kryteriów oceny konstytucyjności przewiduje art. 50 ust. 3 ustawy o TK, a potwierdza praktyka Trybunału. Weryfikacja licznych zarzutów dotyczących treści zaskarżonych przepisów jest potrzebna na wypadek podejmowania przez ustawodawcę dalszych zamierzeń legislacyjnych, odnoszących się do organizacji i funkcjonowania Trybunału. Pozwala bowiem na wskazanie tych rozwiązań normatywnych, które ewentualnie są nie do pogodzenia z Konstytucją i nie mieszczą się w zakresie swobody ustawodawcy.

VI. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 5 ustawy nowelizującej, który przewiduje, że ustawa ta wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jest niezgodny z art. 2 i art. 188 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 8 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał stwierdził, że brak wprowadzenia przez ustawodawcę vacatio legis jest szczególnie rażący w kontekście przepisów przejściowych, które przewidują nakaz stosowania ustawy nowej. Trybunał Konstytucyjny został pozbawiony możliwości odpowiedniego przygotowania się od strony organizacyjnej do wymagań wprowadzonych ustawą nowelizującą. Może to prowadzić do przerw w wykonywaniu określonych w Konstytucji kompetencji Trybunału oraz do przewlekłości postępowań toczących się przed Trybunałem.

Kwestionowany przepis negatywnie oddziałuje także na prawa i obowiązki podmiotów uczestniczących w postępowaniach przed Trybunałem (w szczególności obywateli wnoszących skargi konstytucyjne), a także na sądy występujące z pytaniami prawnymi. Ustawodawca nie wyznaczył żadnego okresu adaptacyjnego, w którym adresaci norm przewidzianych w ustawie nowelizującej mogliby przystosować się do nowych uregulowań i zaplanować swoje działania z uwzględnieniem wszystkich związanych z tym skutków prawnych. Ustawodawca nie wskazał przy tym, jaki ważny interes publiczny czy istotne wartości konstytucyjne przemawiały za tym, by przepisy dotyczące organizacji sądu konstytucyjnego i trybu postępowania w sprawach zawisłych przed Trybunałem wprowadzić w życie z dniem ich ogłoszenia.

Trybunał stwierdził, że art. 5 ustawy nowelizującej realizuje cel, jakim było utrudnienie czy wręcz uniemożliwienie dokonania kontroli konstytucyjności tej ustawy przed jej wejściem w życie. Art. 5 ustawy nowelizującej nie wykluczał natomiast kontroli konstytucyjności tej ustawy po jej wejściu w życie – jednak tylko na zasadach w niej przewidzianych. Trybunał Konstytucyjny uznaje to za niedopuszczalne. W ocenie Trybunału, wskazane działanie ustawodawcy zmierzało do obejścia art. 188 pkt 1 Konstytucji.

VII. W dalszej kolejności Trybunał Konstytucyjny ocenił kilka przepisów ustawy nowelizującej dotyczących sposobu procedowania i wydawania orzeczeń.

Trybunał uznał że art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej i art. 10 ust. 1 ustawy o TK, zgodnie z którymi Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK podejmuje uchwały większością 2/3 głosów, w obecności co najmniej 13 sędziów Trybunału, są niezgodne z art. 2 i art. 173  w związku z preambułą Konstytucji oraz art. 10 Konstytucji.

Zdaniem Trybunału, ustawodawca jest zobowiązany tak ukształtować sposób podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK, zarówno jeśli chodzi o kworum potrzebne do podjęcia uchwały, jak i wymaganą większość głosów, by zapewnić realną możliwość podjęcia uchwał w terminach wyznaczonych w ustawie. Podwyższając kworum oraz większość głosów potrzebną do podjęcia uchwały, bez jednoczesnego uelastycznienia terminów wyznaczonych Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów TK, ustawodawca zwiększa ryzyko wystąpienia braku prawnych możliwości podjęcia przez ten organ wymaganej decyzji w określonych ramach czasowych.

Ustawodawca nie przewidział przy tym żadnych rezerwowych sposobów podjęcia decyzji przez inny organ na wypadek, gdyby Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK – z uwagi na brak wymaganego kworum lub wymaganej większości głosów – nie było w stanie podjąć stosownej uchwały. Może się zdarzyć, że 3 sędziów TK z różnych powodów, w tym także zdrowotnych, nie będzie mogło w tym samym czasie uczestniczyć w Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów TK. Również jeśli Sejm opóźni się z wyborem sędziów TK na miejsce sędziów, których kadencja upłynęła, lub jeśli Prezydent opóźni się z przyjęciem ślubowania od sędziów TK wybranych przez Sejm, to Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK może liczyć mniej sędziów niż 13 wymaganych do podjęcia uchwały.

Wprowadzenie podwójnej kwalifikowanej większości, utrudniające – a niekiedy i uniemożliwiające – podjęcie stosownej uchwały nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, a tym samym musi być uznane za arbitralne i naruszające wymóg zapewnienia sprawności działania Zgromadzenia Ogólnego.

VIII. Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd wnioskodawców, że art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej i art. 44 ust. 1 i. 3 ustawy o TK, które przewidują wymóg orzekania przez Trybunał w pełnym, co najmniej  13-osobowym, składzie w sprawach zainicjowanych wnioskami, są niezgodne z art. 2 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji oraz art. 10 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca nie ma pełnej swobody ustalania tak podstawowych dla działania organów władzy sądowniczej kwestii, jak liczebność składów orzekających. Zgodnie bowiem z preambułą Konstytucji, regulując tę materię, jest zobowiązany zapewnić rzetelność i sprawność działania sądów i trybunałów. Składy orzekające muszą zatem być skonstruowane w ten sposób, by gwarantowały rzetelne rozpoznanie sprawy, tj. bezstronne, niezależne i niezawisłe, a jednocześnie sprawne, tj. bez nieuzasadnionej zwłoki. Określając zasady tworzenia składów orzekających, ustawodawca musi również uwzględniać konieczność poszanowania niezależności Trybunału i niezawisłości jego sędziów. W szczególności, powinny one pozostawiać sędziom TK margines korzystania z gwarancji ich niezawisłości, takich jak np. instytucja wyłączenia sędziego TK z rozpoznania sprawy. Skorzystanie przez sędziów TK z tej instytucji nie może paraliżować pracy Trybunału.

Kształtując liczebność składu orzekającego, ustawodawca powinien uwzględnić konieczność zapewnienia sprawności działania Trybunału. Angażowanie w jedną sprawę wszystkich sędziów ogranicza możliwość ich udziału w równoległym rozpoznawaniu innych spraw. Zwiększenie liczebności składu orzekającego nie gwarantuje przy tym wyższej jakości i obiektywizmu wydawanych orzeczeń. Liczba sędziów nie przekłada się bowiem bezpośrednio na jakość wydawanego przez nich rozstrzygnięcia. Przewidziana we wcześniej obowiązujących przepisach zasada rozpoznawania większości spraw w składach 3-osobowych i 5-osobowych umożliwiała równoczesne procedowanie przez 5 składów 3-osobowych oraz 3 składy 5-osobowe. Wprowadzona przez ustawodawcę zasada rozpoznawania w pełnym składzie liczącym minimum 13 sędziów zgodności z Konstytucją ustaw oraz zgodności z Konstytucją lub ustawami rozporządzeń uniemożliwia utworzenie innego, równolegle procedującego składu orzekającego. Zasady arytmetyki prowadzą więc do wniosku, że czas procedowania w sprawach dotyczących rozporządzeń może się wydłużyć pięciokrotnie, a w sprawach dotyczących konstytucyjności ustaw – trzykrotnie.

Trybunał stwierdził, że ustawodawca nie kierował się żadnymi racjonalnymi kryteriami, przydzielając sprawy do rozpatrzenia składom orzekającym różnie skonstruowanym pod względem liczebności. Z jednej strony, sprawy o dużej wadze i znaczeniu, tj. inicjowane skargą konstytucyjną i pytaniem prawnym oraz w sprawie zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi za zgodą ustawową, przekazał do rozpoznania mniejszemu składowi orzekającemu. Z drugiej strony, wszystkie sprawy inicjowane wnioskiem, niezależnie od ich przedmiotu i wagi problemu konstytucyjnego, nakazał Trybunałowi rozpoznawać w pełnym składzie.

IX. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej i art. 80 ust. 2 ustawy o TK przewidujący, że terminy rozpraw albo posiedzeń niejawnych, na których rozpoznawane są wnioski, wyznaczane są według kolejności wpływu spraw do Trybunału, są niezgodne z art. 2 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji oraz art. 10 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał stwierdził, że wskazane rozwiązanie oznacza uzależnienie tempa rozpatrywania spraw od okoliczności, które z tymi sprawami nie pozostają w żadnym racjonalnym związku. Ustawodawca założył, że wszystkie sprawy wpływające do Trybunału są porównywalne i potrzebują takiego samego czasu na ich rozpoznanie. Jednak czas potrzebny na rozpatrzenie sprawy nie jest zależny od liczby innych spraw, które wpłynęły do Trybunału, lecz od specyfiki danej sprawy, w szczególności zaś od liczby i stopnia skomplikowania zaskarżonych przepisów oraz od liczby i złożoności powołanych wzorców konstytucyjnych.

Ponadto, art. 80 ust. 2 ustawy o TK uniemożliwia uwzględnienie w procesie orzekania innych przepisów prawa, które ustanawiają wymaganie rozstrzygnięcia spraw przez Trybunał w określonych ramach czasowych. Dotyczy to w szczególności art. 224 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym w przypadku złożenia przez Prezydenta wniosku w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym, Trybunał jest zobowiązany do wydania orzeczenia nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wpłynięcia wniosku.

Art. 80 ust. 2 ustawy o TK jest także niedopuszczalny z punktu widzenia zasad niezależności władzy sądowniczej i jej odrębności od władzy ustawodawczej. Określanie tempa rozpatrywania poszczególnych spraw, w tym wyznaczanie terminów rozpraw i posiedzeń niejawnych, ściśle bowiem wiąże się z istotą orzekania Trybunału w sprawach, o których mowa w art. 188 i art. 189 Konstytucji. Zadaniem ustawodawcy jest stworzenie optymalnych warunków do orzekania w tych sprawach, a nie ingerowanie w proces orzekania przez określanie dnia, w którym Trybunał może się zająć daną sprawą.

Trybunał wskazał, że postępowanie przed Trybunałem, uruchamiane pytaniem prawnym sądu rozpatrującego zawisłą przed nim sprawę, objęte jest zatem wymogiem jego przeprowadzenia „bez nieuzasadnionej zwłoki”. Przyjęte w art. 80 ust. 2 ustawy o TK rozwiązanie, wstrzymujące rozpoznanie sprawy przez Trybunał do momentu wyznaczenia terminów rozpraw i posiedzeń niejawnych w sprawach, które wcześniej wpłynęły do Trybunału, narusza tym samym wymóg rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez sąd występujący z pytaniem prawnym.

X. Trybunał podzielił zarzut wnioskodawców, że art. 1 pkt 12 lit. a ustawy nowelizującej i art. 87 ust. 2 ustawy o TK, zgodnie z którym rozprawa przed Trybunałem nie może odbyć się wcześniej niż po upływie 3 miesięcy od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, a w sprawach orzekanych w pełnym składzie – po upływie 6 miesięcy, są niezgodne z art. 2 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji oraz art. 10 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał stwierdził, że podobnie jak w przypadku art. 80 ust. 2 ustawy o TK, zaskarżony przepis uniemożliwia Trybunałowi uwzględnienie w procesie orzekania innych przepisów Konstytucji i ustawy o TK, które ustanawiają wymaganie rozstrzygnięcia spraw przez Trybunał w określonych ramach czasowych. Wprowadzenie wymogu długiego wyczekiwania na rozprawę nie uwzględnia specyfiki poszczególnych spraw, która wymusza ich rozpoznawanie w różnym tempie oraz priorytetowe traktowanie niektórych z nich. Znaczne odsuwanie w czasie możliwości odbycia rozprawy w sprawach, które są gotowe do rozstrzygnięcia, które nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, musi być zatem uznane za niedopuszczalną ingerencję władzy ustawodawczej w proces orzekania przez Trybunał, a tym samym w niezależność tego organu i jego odrębność od innych władz.

Trybunał orzekł, że bezpodstawne wstrzymywanie rozpoznania sprawy przez Trybunał przez 3 lub 6 miesięcy narusza wymóg rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez sąd, który wystąpił do Trybunału z pytaniem prawnym. Wydłuża to bowiem postępowanie sądowe, zaś okres wyczekiwania na odbycie rozprawy nie może być uznany za niezbędną zwłokę, skoro sam w sobie nie służy lepszemu rozpoznaniu sprawy, lecz wręcz przeciwnie – rozpoznanie owej sprawy spowalnia. W ocenie Trybunału termin 3 lub 6 miesięcy jest nadmiernie długi, zwłaszcza w porównaniu ze znacznie krótszymi terminami na sporządzenie pisemnych stanowisk lub opinii przez uczestników postępowania (30 dni lub 2 miesiące).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał stwierdził, że art. 87 ust. 2 ustawy o TK jest dysfunkcjonalny i arbitralny, a ponadto niedopuszczalny w świetle zasady niezależności Trybunału i odrębności tego organu od innych władz. Wymóg wyczekiwania na wyznaczenie rozprawy mimo braku racjonalnych powodów ku temu, narusza również prawo obywateli do rozpoznania ich sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki wówczas, gdy postępowanie przed Trybunałem inicjowane jest pytaniem prawnym lub skargą konstytucyjną.

XI. Trybunał orzekł, że art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej i zmieniony art. 99 ust. 1 ustawy o TK, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału wydawane w pełnym składzie zapadają większością 2/3 głosów, są niezgodne z art. 190 ust. 5 Konstytucji.

Trybunał przypomniał, że zgodnie z art. 190 ust. 5 Konstytucji, orzeczenia Trybunału zapadają „większością głosów”. Zastrzeżenie, że dana decyzja podejmowana jest przez organ większością głosów, oznacza zawsze większość zwykłą, chyba że przepis konstytucyjny wyraźnie wskazuje inną większość. Zdaniem Trybunału, art. 190 ust. 5 Konstytucji nie daje podstaw ani do różnicowania przez ustawodawcę większości głosów potrzebnych do podjęcia orzeczenia w zależności do tego, w jakim składzie Trybunał orzeka, ani do wprowadzania innej większości głosów aniżeli wskazana w tym przepisie.

XII. W dalszej kolejności Trybunał odniósł się do art. 2 ustawy nowelizującej, który przewiduje rozwiązania przejściowe. Trybunał stwierdził, że wskazany przepis jest niezgodny z art. 2 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji oraz art. 10 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

W ocenie Trybunału, przewidziana w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej konieczność ponownego ustalenia składu orzekającego w sprawach już rozpoznawanych przez Trybunał, a tym samym wymóg rozpoczęcia rozpatrywania sprawy od początku, oznacza ingerencję władzy ustawodawczej w proces orzekania. Regulacja ta narusza zatem niezależność Trybunału i jego odrębność od innych władz. Jest ona także sprzeczna z wymogiem rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji, w sprawach, w których sądy wystąpiły do Trybunału z pytaniami prawnymi. Skoro bowiem nie istnieją racjonalne powody zmiany składu orzekającego i rozpatrywania sprawy przez Trybunał od początku, to wynikająca z tego zwłoka pociągająca za sobą zwłokę w postępowaniu przed sądem, który zwrócił się do Trybunału z wątpliwościami konstytucyjnymi, nie może zostać uznana za uzasadnioną w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Podobnie jak w przypadku art. 80 ust. 2 ustawy o TK, Trybunał uznał, że przewidziany w art. 2 ust. 2 i 4 ustawy nowelizującej obowiązek wyznaczenia rozprawy albo posiedzenia niejawnego w terminie 45 dni lub 3 miesięcy od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o ich terminie jest niezgodny z Konstytucją. Trybunał sformułował także zastrzeżenia konstytucyjne w odniesieniu do obowiązku wyznaczania terminów rozpraw albo posiedzeń niejawnych w sprawach „w toku” zainicjowanych wnioskami, według kolejności wpływu spraw do Trybunału (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy nowelizującej). Oznaczałoby to, że sprawy wpływające do Trybunału od 28 grudnia 2015 r. będą mogły być rozpatrywane dopiero po rozpatrzeniu 174 spraw, które do Trybunału wpłynęły przed tym dniem

XIII. Podsumowując przedstawione ustalenia, Trybunał stwierdził, że elementy nowego mechanizmu orzekania przez Trybunał w sprawach należących do jego kompetencji, ujęte w art. 10 ust. 1, art. 44 ust. 1 i 3, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2 ustawy o TK oraz odpowiadające im przepisy ustawy nowelizującej, są dysfunkcjonalne, gdyż nie stwarzają warunków umożliwiających Trybunałowi Konstytucyjnemu rzetelne i sprawne działanie, oraz ingerując w jego niezależność i odrębność od pozostałych władz, naruszają zasady państwa prawnego. Art. 2 ustawy nowelizującej jest obciążony podobnymi wadami, a dodatkowo jeszcze narusza art. 2 Konstytucji, ponieważ nakazuje stosowanie ustawy nowelizującej do spraw, w których postępowanie przed Trybunałem wszczęto przed dniem wejścia jej w życie. Art. 99 ust. 1 ustawy o TK i zmieniający go art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej są natomiast rażąco sprzeczne z art. 190 ust. 5 Konstytucji.

Zastosowanie w praktyce każdego z rozwiązań przyjętych w wymienionych wyżej przepisach spowodowałoby niewątpliwie spowolnienie procesu orzekania Trybunału i zwłokę, która w żaden sposób nie znajdowałaby uzasadnienia w świetle norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Poszczególne rozwiązania, zawarte w przepisach poddanych kontroli Trybunału, są przy tym w taki sposób ukształtowane, że łącznie tworzą mechanizm paraliżujący działanie Trybunału. Już zastosowanie w praktyce każdego z nich z osobna spowodowałoby istotne obniżenie sprawności działania Trybunału i wydłużenie czasu realizacji powierzonych mu kompetencji. Wszystkie te rozwiązania łącznie pozbawiają Trybunał praktycznie zdolności orzekania. Dodatkowym elementem paraliżującym działanie Trybunału jest to, że nowe rozwiązania wchodzą w życie z dniem ogłoszenia ustawy nowelizującej, a zatem Trybunał nie miał żadnych możliwości przygotowania się do ich stosowania.

Co więcej, skoro został wprowadzony wymóg rozpatrzenia od początku w nowym składzie spraw będących w toku w chwili wejścia w życie ustawy o TK, a ponadto rozpatrzenia tych spraw przed sprawami, które później wpłynęły do Trybunału, z jednoczesnym założeniem, że do wszystkich tych spraw znajdą zastosowanie nowe rozwiązania spowalniające postępowanie przed Trybunałem, to znaczy, że został stworzony mechanizm, który uniemożliwiałby poddanie kontroli Trybunału ustaw uchwalanych przez parlament obecnej kadencji. Brak proceduralnych możliwości kontroli aktów stanowionych przez obecnie działające organy państwa oznacza w praktyce wyłączenie tych aktów z kompetencji Trybunału wbrew treści art. 188 Konstytucji. Decyzja ustawodawcy o natychmiastowym stosowaniu znowelizowanych przepisów, przy jednoczesnym braku vacatio legis, jest ewidentnym zaprzeczeniem deklaracji projektodawców, jakoby celem ustawy nowelizującej było „naprawienie” czy „usprawnienie” działania Trybunału. Przeciwnie – założonym (choć niewypowiedzianym) celem było pozbawienie Trybunału możliwości wykonywania kontroli konstytucyjności prawa, przynajmniej na jakiś czas.

Trybunał stwierdził, że nie istnieje możliwość zgodnej z Konstytucją interpretacji kontrolowanych przepisów, gdyż ich treść i rzeczywisty cel, jakim jest praktyczne unieruchomienie Trybunału, nie są możliwe do pogodzenia z wymogiem zapewnienia rzetelności i sprawności działania tego organu. Rozwiązania przyjęte w poddanych kontroli przepisach są przy tym na tyle dysfunkcjonalne, że nie ma możliwości ich skorygowania w praktyce stosowania prawa.

XIV. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej i dodany art. 28a ustawy o TK, który umożliwia wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego TK na wniosek Prezydenta lub Ministra Sprawiedliwości, są niezgodne  z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 oraz z art. 195 ust. 1 Konstytucji.

W ocenie Trybunału, odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów służy zapewnieniu należytej pozycji sądu konstytucyjnego, przez umożliwienie temu organowi dbania o należyty poziom etyczny sędziów, co bezpośrednio wpływa na sposób wykonywania jego zadań orzeczniczych. Kwestia odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów TK należy do sfery niezależności i autonomii sądu konstytucyjnego, a postępowanie dyscyplinarne powinno być prowadzone w całości wewnątrz Trybunału.

Trybunał uznał, że przyznanie organom władzy wykonawczej uprawnienia do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego narusza niezawisłość sędziowską przez uzależnienie decyzji dotyczącej sędziego od organów spoza władzy sądowniczej oraz od czynników politycznych. Nie ma przy tym decydującego znaczenia okoliczność, że samą decyzję o uznaniu wniosku za uzasadniony i podjęciu działań zmierzających do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego podejmuje Prezes Trybunału. Już sama możliwość wystąpienia z takim wnioskiem może bowiem negatywnie oddziaływać na sędziego Trybunału i wywierać wpływ na postrzeganie jego niezawisłości.

XV. Trybunał uznał, że usunięcie z katalogu kar dyscyplinarnych kary złożenia sędziego TK z urzędu w art. 31 pkt 3 ustawy o TK oraz przyznanie tej kompetencji Sejmowi w art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK przez art. 1 pkt 6, 7 i 8 ustawy nowelizującej, jest niezgodne z Konstytucją.

Trybunał stwierdził, że przyznanie Sejmowi kompetencji do złożenia z urzędu sędziego stanowi wkroczenie władzy ustawodawczej w sferę objętą samodzielnością Trybunału w dziedzinie jego podstawowych funkcji związanych z rozpoznawaniem spraw i orzekaniem. Sejm jako organ władzy ustawodawczej może oddziaływać na organy władzy sądowniczej, w tym Trybunał Konstytucyjny, jedynie w granicach nienaruszających odrębności władzy sądowniczej, przede wszystkim w sytuacjach określonych w Konstytucji. Jedynym przepisem Konstytucji przyznającym Sejmowi kompetencję wobec sędziów Trybunału jest art. 194 ust. 1, który stanowi, że Sejm wybiera sędziów Trybunału. Z przepisu tego nie wynika przyznanie Sejmowi żadnych dalszych kompetencji odnoszących się do statusu sędziego, a zwłaszcza takich, które wiązałyby się z zakończeniem pełnienia funkcji przez sędziego przed upływem kadencji. Rola Sejmu została ustrojowo ograniczona do wyboru sędziów Trybunału. Po dokonaniu wyboru sędziego Sejm definitywnie traci wpływ na status sędziego Trybunału. Przyznanie tak daleko idącej kompetencji organowi władzy ustawodawczej ingeruje w niezawisłość sędziego Trybunału, a zwłaszcza w ten jej aspekt, którym jest niezależność od organów (instytucji) pozasądowych oraz od czynników politycznych.

Trybunał zauważył, że ustawa nowelizująca, która uchyliła art. 31 ust. 3 ustawy o TK, w istotny sposób zmodyfikowała odpowiedzialność dyscyplinarną sędziów Trybunału przez wyeliminowanie najsurowszej kary dyscyplinarnej wymierzanej przez Trybunał. Po uchwaleniu kwestionowanego przepisu, katalog kar, które można orzec w postępowaniu dyscyplinarnym, został ograniczony do kary upomnienia oraz nagany. Uchylenie przepisu przewidującego karę dyscyplinarną złożenia z urzędu sędziego oznacza, że w stanie prawnym po uchwaleniu ustawy nowelizującej Trybunał nie ma możliwości podjęcia decyzji o usunięciu ze swojego grona osoby, która postępuje w sposób niegodny urzędu sędziego, nieetyczny czy też sprzeczny z przepisami prawa. W uzasadnionych sytuacjach konieczne jest orzeczenie kary złożenia sędziego z urzędu w celu pozbawienia urzędu sędziego osoby, która nie spełnia wymagań niezbędnych do sprawowania funkcji sędziowskich. Kara dyscyplinarna złożenia sędziego Trybunału z urzędu stanowi zatem jedną z prawnych gwarancji niezależności Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał orzekł, że art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej, uchylający art. 31 pkt 3 ustawy o TK, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji.

Również przewidziane w art. 31a ust. 2 ustawy o TK przyznanie Prezydentowi i Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienia do występowania z wnioskiem o zainicjowanie procedury usunięcia z urzędu sędziego Trybunału ingeruje w zasadę niezależności Trybunału oraz niezawisłości sędziego Trybunału. Udział organów władzy wykonawczej w którejkolwiek z faz postępowania dyscyplinarnego, jak i w ramach innej procedury dotyczącej oceny postępowania sędziego Trybunału i jego statusu, stanowi nieuzasadnioną ingerencję w sferę autonomii Trybunału Konstytucyjnego. To, że ostateczną decyzję o uznaniu wniosku za uzasadniony oraz o wszczęciu postępowania podejmuje Zgromadzenie Ogólne nie zmienia tego, że już sama możliwość wystąpienia z takim wnioskiem przez Prezydenta lub Ministra Sprawiedliwości może negatywnie wpływać na postrzeganie sędziego jako niezawisłego. Trybunał uznał ponadto, że sposób określenia w art. 31a ust. 1 ustawy o TK sytuacji uzasadniających wystąpienie do Sejmu o złożenie z urzędu sędziego Trybunału przez posłużenie się zwrotem niedookreślonym „szczególnie rażące przypadki” nie spełnia standardu precyzyjności regulacji prawnej.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem, że art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK oraz wprowadzające je art. 1 pkt 7 i 8 ustawy nowelizującej, są niezgodne z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2, art. 78, art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 i  art. 195 ust. 1 Konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji.

XVI. Trybunał orzekł, że pozbawienie Zgromadzenia Ogólnego i Prezesa TK kompetencji do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego i przyznanie tej kompetencji Sejmowi w art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej i art. 36 ust. 2 ustawy o TK jest niezgodne z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 oraz z art. 195 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał wskazał, że z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji można wyprowadzić normę, stosownie do której sędzia Trybunału przed upływem kadencji nie może być odwołany przez organ władzy ustawodawczej lub władzy wykonawczej. Jej celem jest zapewnienie sędziom Trybunału warunków do niezawisłego przeprowadzania kontroli aktów normatywnych; przyczynia się to do ochrony samej Konstytucji.

Znaczenie kompetencji Trybunału do przeprowadzania kontroli zgodności z Konstytucją ustaw uchwalanych przez Sejm wyklucza  wszelkie możliwości oddziaływania przez Sejm na status orzekających sędziów Trybunału. Tymczasem przyznanie kompetencji do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu oddziałuje w sposób bezpośredni na status sędziów Trybunału. Z tej przyczyny przyznanie Sejmowi, czyli organowi władzy ustawodawczej, kompetencji do stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału stanowi naruszenie art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji przez niedopuszczalne wkroczenie w niezależność Trybunału Konstytucyjnego. Przyznanie tak daleko idącej kompetencji organowi władzy ustawodawczej, jaką jest stwierdzenie wygaśnięcia mandatu sędziego, w sposób rażący ingeruje w niezawisłość sędziego Trybunału polegającą na niezależności od organów (instytucji) pozasądowych oraz niezależności od czynników politycznych.

XVII. Trybunał podzielił zarzut wnioskodawców, że art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 28 ust. 2 ustawy o TK dotyczący odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego TK za postępowanie przed objęciem stanowiska, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 195 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał stwierdził, że odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów TK nie może ograniczać się do czynów popełnionych tylko w czasie wykonywania przez nich zadań orzeczniczych. Sędzia Trybunału, który swoim postępowaniem w przeszłości nie czynił zadość godności urzędu, może być narażony na naciski z zewnątrz, co z punktu widzenia niezależności Trybunału oraz niezawisłości jego sędziów jest niedopuszczalne. Objęcie odpowiedzialnością dyscyplinarną czynów sprzed objęcia urzędu ma służyć zapewnieniu Trybunałowi jako organowi władzy sądowniczej należnego autorytetu wśród odbiorców jego orzeczeń i ogółu obywateli. Taki zakres czasowy odpowiedzialności dyscyplinarnej jest konieczny dla ochrony powagi Trybunału w sytuacji, gdy dopiero w trakcie trwania kadencji sędziego zostanie ujawnione popełnienie czynu, który może być uznany za przewinienie dyscyplinarne.

Trybunał orzekł, że ograniczenie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów TK, polegające na wyłączeniu tej odpowiedzialności wobec czynów popełnionych przed objęciem urzędu, nie jest dopuszczalne z punktu widzenia zasady niezależności Trybunału i zasady podziału władz oraz zasady niezawisłości sędziów Trybunału.

XVIII. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 19 ust. 1 ustawy o TK dotyczący zgłaszania kandydatów na sędziów TK, jest niezgodny z art. 112 i art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 197 Konstytucji.

W opinii Trybunału Konstytucyjnego, równoczesne spójne unormowanie zasad wyboru sędziów TK przez Sejm w ustawie o TK i regulaminie Sejmu w latach 1986-2015 było rozwiązaniem funkcjonalnym. Do niedawna nie wywoływało ono kontrowersji. Niekwestionowana była w szczególności zasada, że omawiana materia wymaga pewnego poziomu regulacji ustawowej, a ewentualnie powołanie rozwiązań ustawowych w regulaminie Sejmu jest tylko powtórzeniem i ma ułatwić ich stosowanie.

Zgodnie z art. 112 Konstytucji, w regulaminie Sejmu w całości i w sposób wyczerpujący ma być unormowany „tryb powoływania” jego organów. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny jest niezależnym i odrębnym od władzy ustawodawczej organem władzy sądowniczej. Jego członkowie są wybierani przez Sejm, lecz – co oczywiste – nie można ich traktować jako organów Sejmu. Art. 112 Konstytucji w zakresie, w jakim zobowiązuje do unormowania w regulaminie Sejmu „trybu powoływania” jego organów, nie ma więc zastosowania do Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności nie można z niego wywodzić prawa Sejmu do wprowadzania w regulaminie zmian zasad wyboru wszystkich 15 sędziów TK w każdym czasie.

Wybór sędziów TK przez Sejm jest niewątpliwie sferą, w której dochodzi do przenikania się władzy ustawodawczej i sądowniczej. Sejm jako organ władzy ustawodawczej jest jedynym podmiotem kompetentnym do określania obsady personalnej Trybunału Konstytucyjnego jako niezależnego organu władzy sądowniczej. Znaczenie procedury zgłaszania kandydatów na sędziów dla pozycji ustrojowej Trybunału przesądza o tym, że podstawowe elementy tej procedury wymagają regulacji ustawowej. Taka forma regulacji w większym stopniu niż regulamin Sejmu gwarantuje, że szczegółowe rozwiązania dotyczące podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów i terminów wykonania przez nich tej kompetencji będą odpowiadały wymogom, jakie można wyprowadzać z art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji. Trybunał zwrócił uwagę, że nie wszystkie kwestie dotyczące wyboru sędziów TK przez Sejm należą do materii ustawowej.  Zagadnienia techniczne i organizacyjne związane z wyborem sędziów TK mogą zostać określone w regulaminie Sejmu.

XIX. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej, który uchylił w całości rozdział 10 ustawy o TK, jest niezgodny z art. 197 Konstytucji.

Trybunał stwierdził, że uregulowanie trybu postępowania przed sądem konstytucyjnym w sytuacji kryzysowej,  w razie gdyby Prezydent nie był w stanie zawiadomić Marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu, jest obowiązkiem ustawodawcy wynikającym z art. 197 Konstytucji. Mechanizm przewidziany w art. 131 ust. 1 Konstytucji wymaga w wielu punktach doprecyzowania i uzupełnienia. Na poziomie ustawy powinny znaleźć się co najmniej podstawowe założenia tej procedury. Ustawodawca powinien również zapewnić, aby ukształtowana przez niego procedura umożliwiała jak najbardziej efektywne wykonywanie przez Trybunał jego kompetencji ze względu na charakter sprawy i jej znaczenie dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania państwa.

W ocenie Trybunału, prawodawcy nie przysługuje pełna swoboda w zakresie uchylania przepisów w przypadku, gdy dane zagadnienie było uprzednio uregulowane ustawowo, a obowiązek wprowadzenia danych norm jest przewidziany w Konstytucji. Dotyczy to w szczególności przepisów określających wzajemne relacje pomiędzy konstytucyjnymi organami państwa. Uchylenie przez ustawodawcę wszystkich przepisów normujących procedurę stwierdzenia przejściowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta nie może być uzasadnione tym, że art. 131 ust. 1 Konstytucji nie określa powodów, które mogłyby stanowić podstawę wniosku Marszałka Sejmu. Właśnie w sytuacjach, gdy nie ma precyzyjnej normy określającej materialnoprawne przesłanki danego działania, wzrasta rola prawidłowo unormowanej procedury.

XX. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 3 ustawy nowelizującej jest zgodny z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą ochrony interesów w toku wynikającymi z art. 2 Konstytucji.

Kwestionowany przepis jest regulacją przejściową, która przyznaje pracownikom zatrudnionym co najmniej 5 lat w służbie prawnej Trybunału możliwość przystąpienia do egzaminu sędziowskiego w terminie 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Trybunał uznał, że zaskarżony przepis przyznaje wystarczający termin realizacji uprawnienia nabytego przez pracowników zatrudnionych co najmniej 5 lat w służbie prawnej Trybunału. Ustawodawca bez żadnych dodatkowych wymagań (np. konieczności dalszego zatrudnienia w Biurze Trybunału Konstytucyjnego czy nawet dalszego wykonywania czynności związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa) przyznał pracownikom, którzy nabyli prawo do przystąpienia do egzaminu sędziowskiego, 3-letni termin na podjęcie decyzji, przygotowanie się i przystąpienie do tego egzaminu. Kwestionowany przepis, jak wskazuje przebieg procesu legislacyjnego, został przewidziany przez ustawodawcę w celu zabezpieczenia praw nabytych przez określoną grupę pracowników Trybunału, czy ewentualnych przedsięwzięć rozpoczętych pod rządami ustawy o TK, i umożliwia ich realizację w określonym przedziale czasowym.

 

XXI. 1. Trybunał Konstytucyjny, przystępując do rozpoznawania niniejszej sprawy, wyłączył stosowanie określonych przepisów ustawy o TK po nowelizacji, które uniemożliwiały wydanie orzeczenia bez zwłoki. Dotyczyło to:

– wymagania udziału co najmniej 13 sędziów Trybunału do orzekania w pełnym składzie (por. art. 44 ust. 3),

– wyznaczania terminów rozpraw, na których rozpoznawane są wnioski, według kolejności wpływu spraw do Trybunału (por. art. 80 ust. 2),

– wyznaczania terminów rozpraw w sprawach orzekanych w pełnym składzie nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie (por. art. 87 ust. 2),

– wydawania orzeczeń w pełnym składzie większością 2/3 głosów (por. art. 99 ust. 1).

Pomijając w procesie stosowania prawa powyższe regulacje, Trybunał nie przesądzał jednak na początku postępowania kwestii ich mocy obowiązującej czy zgodności z Konstytucją. Rozpoznanie sprawy wykazało, że wszystkie wymienione przepisy są niezgodne z Konstytucją, niezależnie od niekonstytucyjności całej ustawy nowelizującej.  To znaczy,  że ich pominięcie  podczas ustalania właściwych podstaw orzekania w niniejszej sprawie nie wpłynęło na prawidłowość wydanego wyroku.

2. Odnosząc się do skutków prawnych orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nowelizującej ze względu na wadliwy tryb jej uchwalenia, Trybunał stwierdził, że powoduje ono, iż od dnia ogłoszenia orzeczenia Trybunału anulowane zostają wszelkie skutki prawne, które ustawa nowelizująca wywołała w systemie prawnym. Inaczej mówiąc, orzeczenie Trybunału odwracające skutki prawne wywołane ustawą nowelizującą spowodowało przywrócenie stanu prawnego sprzed nowelizacji. Trybunał zwrócił uwagę, że postanowienia ustawy o TK z 25 czerwca 2015 r., których domniemanie konstytucyjności nie zostało obalone, ani nawet zakwestionowane, zostały zastąpione ustawą nowelizującą, niezgodną z Konstytucją.

Stwierdzenie  niekonstytucyjności ustawy nowelizującej oraz ukształtowanych przez nią przepisów ustawy o TK rodzi jednocześnie konieczność ustalenia podstaw prawnych dalszego procedowania w sprawach, które zostały do Trybunału wniesione:

przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 28 grudnia 2015 r., oraz

od tego dnia, w tym w okresie między wejściem w życie tej ustawy a ogłoszeniem niniejszego wyroku, tj. między 28 grudnia 2015 r. a 9 marca 2016 r.

Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału oraz jednolitym stanowiskiem doktryny, przepisy uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją  nie mogą być stosowane do żadnych sytuacji z przeszłości, teraźniejszości i przyszłości. Skoro skutkiem orzeczenia Trybunału jest powrót do stanu prawnego sprzed nowelizacji, to ustawa o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji ma zastosowanie do sytuacji prawnych (stanów prawnych), które trwają w chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału, oraz do sytuacji prawnych (stanów prawnych), które wystąpią w przyszłości.

W odniesieniu do pierwszej grupy spraw Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sprawy wniesione do Trybunału przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 28 grudnia 2015 r., powinny zostać rozpoznane według przepisów ustawy o TK sprzed nowelizacji lub – w niektórych przypadkach – według przepisów ustawy o TK z 1997 r. Wynika to z regulacji intertemporalnej zawartej w art. 134 w związku z art. 139 ustawy o TK.

Druga grupa spraw to te, które wpłynęły do Trybunału od wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. od 28 grudnia 2015 r. Sprawy te, zgodnie z postanowieniem ustawodawcy, miały być rozpatrywane na zasadach w niej określonych. Trybunał stwierdził jednak niezgodność z Konstytucją ustawy nowelizującej, co spowodowało anulowanie jej skutków prawnych.  Powoduje to tym samym przywrócenie stosowania przepisów ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji. Stąd też sprawy wniesione do Trybunału od 28 grudnia 2015 r. do dnia ogłoszenia niniejszego wyroku, a także sprawy,  które wpłyną po jego ogłoszeniu, również powinny zostać rozpatrzone według  tych przepisów.

W świetle wskazanych wyżej argumentów, skutkiem niniejszego orzeczenia jest brak możliwości stosowania rozwiązań przewidzianych w ustawie nowelizującej do jakichkolwiek spraw zawisłych przed Trybunałem Konstytucyjnym, bez względu na datę ich wpływu.

3. W części II niniejszego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 44 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej, traci moc obowiązującą z upływem 9 (dziewięciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. To znaczy, że przepis ten – pomimo obalenia domniemania konstytucyjności całej ustawy nowelizującej – będzie stanowić ramy orzekania przez Trybunał Konstytucyjny we wskazanym okresie.

4. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą. Oba te przymioty przynależą orzeczeniom Trybunału od momentu ich wydania, a to w przypadku wyroków Trybunału ma miejsce z chwilą ich ogłoszenia na sali rozpraw. Wówczas następuje potwierdzenie lub obalenie domniemania konstytucyjności zakwestionowanej regulacji prawnej, które nie pozostaje bez wpływu na praktykę dalszego stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Utrata mocy obowiązującej przepisów uznanych przez Trybunał za niekonstytucyjne następuje natomiast w dniu ogłoszenia wyroku Trybunału  w  Dzienniku Ustaw, co właściwy organ jest zobowiązany uczynić „niezwłocznie” (art. 190 ust. 2 Konstytucji).  Wtedy ma miejsce  to, co w art. 190 ust. 3 Konstytucji zostało określone mianem „wejścia w życie orzeczenia Trybunału”.

Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że przepis, którego domniemanie konstytucyjności zostało obalone mocą wyroku Trybunału, ale który czasowo pozostaje w systemie prawa, podlega stosowaniu z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji). Uchylenie domniemania konstytucyjności ma znaczenie przede wszystkim  dla samego Trybunału. Trybunał jest bowiem z urzędu zobowiązany do respektowania swoich wyroków jako ostatecznych i mających moc powszechnie obowiązującą.

Ma to oczywiście znaczenie także dla sądów, jako organów stosujących prawo, które nie mogą pomijać wydanych orzeczeń Trybunału także przed formalną utratą mocy obowiązującej przez przepisy uznane za niekonstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny jest w szczególny sposób związany wspomnianą zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji, ponieważ ustrojodawca przesądził, że sędziowie Trybunału podlegają tylko Konstytucji. Z tego też powodu do dnia utraty mocy obowiązującej w następstwie ogłoszenia niniejszego wyroku w Dzienniku Ustaw Trybunał jest zobowiązany w swojej dalszej działalności orzeczniczej do pomijania przepisów ustawowych, których domniemanie konstytucyjności zostało mocą niniejszego wyroku obalone.

Ostateczność i powszechna moc obowiązująca niniejszego wyroku (art. 190 ust. 1 Konstytucji) oznacza, że w świetle Konstytucji nie może on zostać skutecznie zakwestionowany przez inne organy państwa. Organy te są natomiast zobowiązane do jego wykonania i respektowania. Należy równocześnie podkreślić, że wyrok ten nie zamyka możliwości dokonywania przez ustawodawcę zmian ustawowych w zakresie organizacji i trybu postępowania przed Trybunałem. Modyfikacje te  muszą się jednak mieścić w ramach wyznaczonych przez Konstytucję.

Rozprawie przewodniczył prezes TK Andrzej Rzepliński, sprawozdawcą był wiceprezes TK Stanisław Biernat.

Print Friendly, PDF & Email
Ocena Czytelników
[Razem: 1 Średnio: 5]

Dodaj komentarz

wp-puzzle.com logo

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.