Opinia Komisji Weneckiej w sprawie ustawy Prawo o prokuraturze ze zmianami (całość, po polsku)

I Wprowadzenie

1. Pismem z dnia 4 maja 2017 r. Przewodniczący Komitetu Monitorującego Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy wystąpił do Komisji Weneckiej o sporządzenie opinii na temat ustawy prawo o prokuraturze ze zmianami (CDLREF(2017)048).

2. Komisja zaprosiła panów Nicolae Esanu, Johan’a Hirschfeld, Jean’a-Claude Scholsem, panią Katerinę Simackova oraz pana Jorgen’a Steen Sørensen do przyjęcia roli sprawozdawców na potrzeby niniejszej opinii.

3. W dniach 25-26 października delegacja Komisji, w składzie: pan Esanu, pan Hirschfeldt, pan Scholsem oraz pani Simackova, w towarzystwie pana Schnutz Rudolf Durr oraz pana Ziya Caga Tanyar z Sekretariatu, złożyła wizytę w Warszawie i spotkała się z przedstawicielami urzędu Rzecznika, Krajowej Rady Sądownictwa, Senatu, Sejmu, Sądu Najwyższego, Izby Adwokackiej, przedstawicielami Kancelarii Prezydenta oraz Prokuratury Generalnej, a także z przedstawicielami stowarzyszeń prokuratorów (Lex Super Omnia oraz Ad Vocem) i organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Komisja Wenecka wyraża wdzięczność władzom polskim za znakomite zorganizowanie wizyty.

4. Niniejsza opinia została sporządzona na podstawie przyczynków sprawozdawców oraz urzędowego tłumaczenia ustawy prawo o prokuraturze z dnia 28 stycznia 2016 r.
Niniejsza opinia może nie być wolna od niedokładności wskutek nieprawidłowego tłumaczenia. W dniu 5 grudnia 2017 r. władze polskie przekazały odzwierciedlone w niniejszej Opinii Uwagi do wersji jej roboczej.

5. Niniejsza opinia skupia się przede wszystkim na ustawie prawo o prokuraturze z dnia 28 stycznia 2016 r. ze zmianami (dalej: „ustawa”), ponieważ wniosek Komitetu Monitorującego Zgromadzenia Parlamentarnego odnosi się wprost do niej. Jednakże, z uwagi na powiązanie między tą ustawą, a innymi aktami prawa, takimi jak ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę – prawo o prokuraturze (dalej: „przepisy wprowadzające”) czy też ustawa prawo o ustroju sądów powszechnych, niniejsza opinia czyni odniesienia również i do tych aktów wówczas, gdy uznano to za konieczne dla uzyskania lepszego zrozumienia kontekstu prawnego.

6. Niniejsza opinia została omówiona na posiedzeniu Podkomisji ds. Sądownictwa w dniu 7 grudnia 2017 r., a następnie po wymianie poglądów z Ambasadorem Januszem Stańczykiem, Stałym Przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej przy Radzie Europy, przyjęta przez Komisję Wenecką na 113 Sesji Plenarnej (Wenecja, 8-9 grudnia 2017 r. ).

II. Historyczne tło prokuratury polskiej

7. Po zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w dniu 29 grudnia 1989 r. oraz po wprowadzonych następnie zmianach do ustawy o prokuraturze z 1985 r., dotychczasowa quasi-niezależna pozycja prokuratury wobec organów wykonawczych dobiegła końca, nastąpiło jej powiązanie z władzą wykonawczą. Od tamtej pory uprawnienia Prokuratora Generalnego wykonuje Minister Sprawiedliwości, któremu podlega prokuratura.

8. Nawet po kwietniu 1990 r. (tj. po wejściu w życie zmian do ustawy o prokuraturze z 1985 r.), prokuratura oficjalnie nadal działała jako niezależny organ konstytucyjny, który zgodnie z art. 64 par. 1 poprzedniej, tzw. Małej Konstytucji strzeże praworządności ludowej, czuwa nad ochroną własności społecznej, zabezpiecza poszanowanie praw obywateli. W praktyce jednak Ministrowie Sprawiedliwości obejmujący tę funkcję kolejno od wyborów w 1991 r. ponoć identyfikowali się ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego i rzekomo mieli skłonności do ingerowania w konkretne sprawy karne.

9. Konstytucja z 1997 wniosła poważną zmianę do statusu prawnego prokuratury. Autorzy nowo przyjętej konstytucji nie uważali za konieczne zachować prokuratury jako organu konstytucyjnego. Usunięcie zapisów konstytucyjnych, dotyczących prokuratury wynikało z logiki, iż uprawnienia prokuratorskie uważano za władzę publiczną, wywodzącą się z władzy wykonawczej. Obecnie, jedynymi odniesieniami do prokuratury w Konstytucji są: artykuł 103 par. 3, który stanowi, że żaden prokurator nie może sprawować mandatu poselskiego, oraz artykuł 191 par. 1, który ustanawia locus standi Prokuratora Generalnego wobec Trybunału Konstytucyjnego.

10. Wprowadzona w 2009 r. zmiana do ustawy o prokuraturze z 1985 r. przyczyniła się do poszerzenia niezależności prokuratury od władzy wykonawczej. Wraz z tymi zmianami, urząd Prokuratora Generalnego oraz urząd Ministra Sprawiedliwości zostały rozdzielone, a Prokurator Generalny stał się naczelnym organem prokuratury publicznej jako organ zapewniający ochronę prawną. Wydaje się, że rozdzielenie obu urzędów było postrzegane jako sposób na wykluczenie wszelkich możliwości wywierania wpływu politycznego na prokuraturę. W art. 10 (a) par. 5 ustawy z 1985 r. kadencję Prokuratora Generalnego ustalono na sześć lat od daty zaprzysiężenia, zaś zgodnie z ustępem 6 tego samego artykułu po zakończeniu kadencji Prokurator Generalny nie może być ponownie powołany na to samo stanowisko (brak możliwości wznowienia kadencji). System powoływania Prokuratora Generalnego, wprowadzony artykułem 10 (a) par. 1 ustawy z 1985 r., dotyczył też udziału prokuratorskich organów samorządowych w procedurze: Prokurator Generalny był powoływany przez Prezydenta Rzeczypospolitej spośród kandydatów nominowanych przez Krajową Radę Sądownictwa oraz Krajową Radę Prokuratorów.

11. Ustawa z 1985 r. wprowadziła również wysokie standardy kwalifikacji zawodowych dla kandydatów na urząd Prokuratora Generalnego, na który mogła być powołana wyłącznie osoba będąca prokuratorem w stanie czynnym powszechnej lub wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury, albo sędzią w stanie czynnym (Izby Karnej lub Izby Wojskowej Sądu Najwyższego albo sądu powszechnego lub sądu wojskowego) o co najmniej dziesięcioletnim stażu sędziowskim (art. 10 (a) par. 3 ustawy z 1985 r.). Co więcej, ustawa z 1985 r. ze zmianami z 2009 r. zawierała zabezpieczenia przed niewłaściwym odwołaniem Prokuratora Generalnego przed końcem kadencji, ponieważ zgodnie z art. 20 (e) par. 6, jego odwołanie mogło nastąpić na mocy uchwały Sejmu, podjętej większością dwóch trzecich głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, nadto tylko w przypadku odrzucenia sprawozdania Prokuratora Generalnego przez Prezesa Rady Ministrów. Podstawy i warunki przedterminowego odwołania Prokuratora Generalnego przez Prezydenta Rzeczpospolitej były określone jasno w art. 10 (d) ustawy z 1985 r.

12. Zmiany do ustawy z 1985 r., wprowadzone w 2009 r. zwiększyły też niezależność prokuratorów szeregowych w zakresie prowadzenia postępowania przygotowawczego, ponieważ zgodnie z art. 8 par. 2 ustawy z 1985 r. obowiązujące prokuratora zarządzenia, wytyczne i polecenia wydawane przez prokuratora przełożonego nie mogły się odnosić do treści czynności procesowych (ta sama zasada w art. 10 par. 2 ustawy z 1985 r.). Ponadto, znaczne uprawnienia, szczególnie w obszarze nominowania kandydatów na różne stanowiska w prokuraturze, nadano organowi samorządowemu – Krajowej Radzie Prokuratorów. Generalnie, zmiany przyjęte w 2009 r. przyczyniły się do zwiększonej niezależności całej prokuratury, a także poszczególnych prokuratorów.

13. W Sprawozdaniu Komisji Weneckiej, dotyczącym europejskich standardów w zakresie niezależności wymiaru sprawiedliwości (Część II) polski system prokuratorski, ustanowiony zmianami z 2009 r. (rozdzielenie roli Ministra Sprawiedliwości i roli Prokuratora Generalnego) był cytowany jako przykład powszechnej w Europie tendencji nadawania prokuraturze większej autonomii, zamiast podporządkowania jej czy też wiązania z władzą wykonawczą.

14. W dniu 24 grudnia 2015 r. grupa posłów przedłożyła projekt ustawy prawo o prokuraturze. Po dwóch czytaniach w Sejmie w dniach 14 stycznia 2016 r. oraz 27 stycznia 2016 r., podczas trzeciego czytania w dniu 28 stycznia 2016 r. Sejm przyjął projekt ustawy; Senat przyjął go w dniu 30 stycznia 2016 r. Ustawa została podpisana przez Prezydenta w dniu 12 lutego 2016 r., a weszła w życie z dniem 4 marca 2016 r.

15. Zgodnie ze stanowiskiem władz polskich w sprawie projektu uchwały prawo o prokuraturze, „podstawowym celem poselskiego projektu ustawy – prawo o prokuraturze jest przywrócenie unii personalnej Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego. Realizacja tego celu ma doprowadzić do odzyskania przez Prokuratora Generalnego silnej pozycji zarówno wobec podległych prokuratorów, jak i organów zewnętrznych.” Powodem tej poważnej zmiany w systemie prokuratorskim, według dokumentu stanowiska, jest konieczność wzmocnienia pozycji Prokuratora Generalnego tak, by prokuratura jako całość mogła należycie wypełniać przydzielone jej przez ustawodawcę zadania. Istniejące regulacje (tj. sprzed wejścia w życie ustawy z 28 stycznia 2016 r.) utrudniały, a często wręcz uniemożliwiały Prokuratorowi Generalnemu realne kierowanie podległą mu instytucją, za którą ponosi odpowiedzialność. Stąd, poważną zmianą nowej ustawy jest przywrócenie w polskim systemie prokuratorskim zasady, że urząd Prokuratora Generalnego sprawuje osoba pełniąca funkcję Ministra Sprawiedliwości.

16. Podczas spotkań w Warszawie, władze uzasadniały nowy system łączący urząd Prokuratora Generalnego z urzędem Ministra Sprawiedliwości opierając się na analizie mankamentów i niedociągnięć poprzedniego systemu, obowiązującego od 2010 r. do 2016 r. Po pierwsze, status prokuratury był niejasny: choć zasadą leżącą u podstaw reformy z 2009 r. była niezależność prokuratury, pod nieobecność uregulowania konstytucyjnego statusu prokuratury wydawała się ona stanowić władzę odrębną od wszystkich tradycyjnych władz państwowych, tj. ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, bez podstaw konstytucyjnych i bez odpowiedzialności.
Połączenie urzędu Prokuratora Generalnego z Ministrem Sprawiedliwości położyło kres dwuznaczności statusu prawnego prokuratury, która obecnie jest jednoznacznie powiązana z władzą wykonawczą.

17. Po drugie, choć zmiany z 2009 r. podkreślały zasadę niezależności prokuratury, wprowadzony w życie system nie dawał Prokuratorowi Generalnemu narzędzi prawnych, które by zapewniły mu sprawne kierowanie nim – łącznie z zarządzaniem budżetem całego systemu prokuratorskiego i wdrażaniem polityki w zakresie przestępczości i bezpieczeństwa rządu. W szczególności, uprawnienia Prokuratora Generalnego wobec podległych mu prokuratorów były zbyt nikłe.

18. Co więcej, według władz polskich formalna niezależność prokuratury od rządu okazała się być iluzoryczna i nie stworzyła warunków odpowiedzialnego funkcjonowania systemu prokuratorskiego, ani gwarancji, które by zapobiegły wywieraniu presji politycznej na prokuraturę. Doroczne sprawozdania, które Prokurator Generalny był obowiązany przedkładać Przewodniczącemu Rady Ministrów, nie były przezeń zatwierdzane miesiącami, aby wywrzeć na Prokuratora presję polityczną. Jednakże rzeczywista odpowiedzialność Prokuratora Generalnego wobec Prezesa Rady Ministrów nie miała żadnych podstaw prawnych, nie była przejrzysta i przyczyniała się do upolitycznienia prokuratury, ponieważ w toku procedury zatwierdzania prokurator musiał szukać poparcia rządzącej partii politycznej.

III Odnośne standardy

19. Komisja Wenecka analizuje ustawę – prawo o prokuraturze w świetle europejskich standardów o znaczeniu dla legislacji odnoszącej się do działania prokuratury, a także istniejących dobrych praktyk w tym zakresie, udostępnionych szczególnie w:

  • Zaleceniu CM/Rec(2000)19 Komitetu Ministrów, skierowanym do państw członkowskich w sprawie roli prokuratury w systemie wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych;
  • Zaleceniu CM/Rec(2012)11 Komitetu Ministrów, skierowanym do państw członkowskich w sprawie roli prokuratury poza obszarem wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych;
  • Opinii nr 3(2008) Rady Konsultacyjnej Prokuratorów Europejskich na temat „Roli prokuratury poza obszarem wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych”;
  • Opinii nr 12 (2009) Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich (CCJE) oraz Opinii nr 4 (2009) Rady Konsultacyjnej Prokuratorów Europejskich (CCPE) w sprawie „Sędziów i prokuratorów w społeczeństwie demokratycznym” („Deklaracja z Bordeaux”);
  • Opinii nr 9(2014) Rady Konsultacyjnej Prokuratorów Europejskich („Karta Rzymska”);
  • CDL-AD(2010)040 Sprawozdaniu dotyczącym europejskich standardów w zakresie niezależności wymiaru sprawiedliwości – Część II: prokuratura, przyjętym przez Komisję Wenecką na 85 sesji plenarnej (Wenecja, 17-18 grudnia 2010 r.);
  • CDL-AD(2016)007 Rule of Law Checklist [Zasada listy kontrolnej, dotycząca praworządności], przyjętym przez Komisję Wenecką na 106 Sesji Plenarnej (Wenecja, 11-12 marca 2016 r.).

IV Ustawa prawo o prokuraturze

20. Poważną zmianą wprowadzoną do polskiego systemu prokuratury ustawą prawo o prokuraturze jest połączenie urzędu Prokuratora Generalnego z funkcją Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy, „Prokurator Generalny jest naczelnym organem prokuratury. Urząd Prokuratora Generalnego sprawuje Minister Sprawiedliwości.” Połączeniu obu urzędów towarzyszą ważne uprawnienia Prokuratora Generalnego (tj. Ministra Sprawiedliwości) w zakresie zarządzania systemem prokuratury, nawet jeśli niektóre z tych uprawnień istniały już w myśl ustawy z 1985 r.:

  • Zarządzenia dotyczące treści poszczególnych spraw: „Prokurator jest obowiązany wykonywać zarządzenia, wytyczne i polecenia prokuratora przełożonego” [w tym Prokuratora Generalnego, tj. Ministra Sprawiedliwości], przy czym polecenia dotyczące treści czynności procesowej są wydawane przez prokuratora przełożonego na piśmie, a na żądanie prokuratora opatrywane uzasadnieniem (art. 7 § 2 i 3 ustawy).
  • Zmiana lub uchylenie decyzji prokuratora podległego: „Prokurator przełożony uprawniony jest do zmiany lub uchylenia decyzji prokuratora podległego. Zmiana lub uchylenie decyzji wymagają formy pisemnej i są włączane do dossier sprawy.” [akta sprawy] (art. 8 § 1 ustawy – art. 8( a) ustawy z 1985 r.);
  • Prowadzenie sprawy przez prokuratora przełożonego: „Prokurator przełożony może przejmować sprawy prowadzone przez prokuratorów podległych i wykonywać ich czynności, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej” (art. 9 § 2 ustawy – art. 8(b) par. 2 ustawy z 1985 r.);
  • Wytaczanie powództw w sprawach cywilnych: „Wytaczanie powództw w sprawach cywilnych oraz składanie wniosków i udział w postępowaniu sądowym w sprawach cywilnych, z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, jeżeli tego wymaga ochrona praworządności, interesu społecznego lub praw własności obywateli” (art. 3 § 2) oraz „zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji” (art. 3 § 7 ustawy – art. 3 par. 1 ust 2 i 6 ustawy z 1985 r.).
  • Relacje z mediami i przekazywanie informacji „innym osobom”: „Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy lub inni upoważnieni przez nich prokuratorzy mogą przedstawić organom władzy publicznej, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach także innym osobom, informacje dotyczące działalności prokuratury, w tym także informacje dotyczące konkretnych spraw, jeżeli informacje takie mogą być istotne dla bezpieczeństwa państwa lub jego prawidłowego funkcjonowania” (art. 12 § 1 ustawy). „Prokurator Generalny oraz kierownicy jednostek organizacyjnych prokuratury mogą przekazać mediom (… ) informacje z toczącego się postępowania przygotowawczego lub dotyczące działalności prokuratury, z wyłączeniem informacji niejawnych, mając na uwadze ważny interes publiczny.” (art. 12 § 2 ustawy);
  • Powoływanie prokuratorów regionalnych, okręgowych i rejonowych: prokuratorów tych powołuje po przedstawieniu ich kandydatur właściwemu zgromadzeniu prokuratorów, a także odwołuje Prokurator Generalny na wniosek Prokuratora Krajowego (art. 15§1 ustawy-art.13 par. 2, 13(a) i (b) ustawy z 1985 r.);
  • Prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury: „Prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury na stanowisko prokuratorskie powołuje Prokurator Generalny na wniosek Prokuratora Krajowego” (art. 74 ustawy) spośród kandydatów, którzy spełniają wymogi wymienione w art. 75 ustawy.
  • Obsadzanie wakatów – bez przeprowadzenia konkursu: W myśl art. 80 ustawy, „W przypadku utworzenia lub zwolnienia stanowiska prokuratury rejonowej Prokurator Generalny podejmuje decyzję o wyłonieniu kandydata na pierwsze stanowisko prokuratorskie w procedurze konkursowej”. Jednakże, w myśl tego samego postanowienia „w szczególnie uzasadnionych przypadkach” powołania dokonuje Prokurator Generalny bez przeprowadzenia procedury konkursowej.
  • Delegowanie: „Prokurator Generalny może delegować prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury do Ministerstwa Sprawiedliwości lub innej jednostki organizacyjnej, podległej Ministrowi Sprawiedliwości. Delegowanie na okres dłuższy niż 6 miesięcy w ciągu roku może nastąpić tylko za zgodą prokuratora.” (art. 106 § 1 ustawy). Zgodnie z informacjami przekazanymi przez władze, począwszy od 31 października 2017r. 949 funkcjonariuszy (931 prokuratorów oraz 18 asesorów) zostało delegowanych ·do innych jednostek organizacyjnych prokuratury. Ponadto, liczba prokuratorów delegowanych do spraw wojskowych wynosi 16 osób.
  • Krajowej Radzie Prokuratorów przewodniczy Prokurator Generalny (tj. Minister Sprawiedliwości) (art. 42 § 3 ustawy).

21. Ponadto, ustawa z 28 stycznia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę – prawo o prokuraturze, wprowadziła uregulowania dotyczące przenoszenia prokuratorów na inne stanowiska w prokuraturze. Zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, Prokurator Generalny przenosi prokuratorów Prokuratury Generalnej oraz prokuratorów Naczelnej Prokuratury Wojskowej, których nie powołał do Prokuratury Krajowej, na inne stanowisko służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Przenosi on(ona) prokuratorów dotychczasowych prokuratur apelacyjnych, których nie powołał do prokuratur regionalnych, na inne stanowisko służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury (art. 39 § 1 ).

22. Mimo, iż niniejsza opinia dotyczy ustawy prawo o prokuraturze, należy podkreślić bardzo silną pozycję Ministra Sprawiedliwości wobec prezesów sądów w ustawie – prawo o ustroju sądów powszechnych: w ciągu 6 miesięcy od przyjęcia ustawy, Minister Sprawiedliwości może, w pewnych okolicznościach, zwolnić i zastąpić obecnych prezesów sądów. Wobec istotnych uprawnień prezesów sądów fakt ten oznacza, że jedna ze stron postępowania, prokuratura (w sprawach karnych i cywilnych) może, choć pośrednio, wpływać na sytuację sędziów. Ponadto, w projekcie ustawy zmieniającej ustawę o Sądzie Najwyższym Prokurator Generalny jest uprawniony do występowania do izby nadzwyczajnej Sądu Najwyższego o objęcie prawomocnych wyroków nadzwyczajną kontrolą”.

23. W dniu 18 kwietnia 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich Polski zaskarżył szereg postanowień ustawy – prawo o prokuraturze do Trybunału Konstytucyjnego. Komisarz twierdził w szczególności, że postanowienia nadające Ministrowi Sprawiedliwości nowe uprawnienia jako Prokuratora Generalnego), tj. art. 7 § 2-5 (polecenia dotyczące treści konkretnych spraw), art. 8 § 1 (zmiana i uchylanie decyzji prokuratora podległego), art. 9 § 2 (prowadzenie sprawy przez prokuratora przełożonego) oraz art. 12 § 1 i 2 (przekazywane informacji mediom i „innym osobom”) są sprzeczne z art. 2 (państwo prawa), art. 149 par. 1 (zadania Ministrów), art. 47 (życie prywatne i rodzinne) oraz art. 51 par. 2 (pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie informacji o obywatelach) Konstytucji. Komisarz argumentuje w szczególności, że zasady obiektywności i zachowania politycznej neutralności powinny być zasadami przewodnimi prokuratury, zaś polityczna neutralność „nie jest gwarantowana przez polityka przewodzącego prokuraturze, wyposażonego w szerokie prawa interweniowania w treść czynności procesowych, podejmowanych przez konkretnych prokuratorów”. Sprawa oczekuje na rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny.

V Analiza

A Procedura legislacyjna

24. Podczas spotkań w Warszawie organizacje społeczeństwa obywatelskiego oraz stowarzyszenia prokuratorów wyrażały zaniepokojenie brakiem konsultacji społecznych przed przedłożeniem projektu ustawy Parlamentowi. Komisja Wenecka jest świadoma, że w Polsce zasady dotyczące procesu legislacyjnego są różne zależnie od autora projektu ustawy oraz że projekty przedstawiane przez członków Parlamentu, inaczej niż w przypadku projektów składanych przez Rząd, nie wymagają konsultacji publicznych. Badana ustawa została zgłoszona jako projekt poselski. Mimo, iż Prokuratura Generalna poinformowała Komisję Wenecką, że w toku prac legislacyjnych Sejm zasięgał opinii, szczególnie Sądu Najwyższego, Krajowej Rady Prokuratorów oraz Krajowej Rady Sądowniczej, ta skrócona procedura spowodowała w efekcie wykluczenie istotnej konsultacji społecznej przed przyjęciem ustawy, co jest godne ubolewania. Komisja Wenecka przypomina, że jedną z miar praworządności jest zasada legalności, która wymaga, by proces uchwalania prawa był przejrzysty, zrozumiały, oparty na udziale społeczeństwa i demokratyczny. W szczególności, proponowany akt prawny winien być dogłębnie przedyskutowany przez Parlament i wystarczająco uzasadniony, zaś społeczeństwo powinno mieć realną możliwość wniesienia doń przyczynku.

B Połączenie funkcji Prokuratora Generalnego z funkcją Ministra Sprawiedliwości

25. Jak wcześniej wspomniano, nowa, połączona funkcja Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego wydaje się być najważniejszym aspektem nowego systemu prokuratorskiego, ustanowionego ustawą – prawo o prokuraturze, a jednocześnie całkowitym odwróceniem modelu przyjętego w 2009 r. (rozdzielenia obu urzędów – zmiany wprowadzone do ustawy o prokuraturze z 1985 r.)

26. Podczas spotkań w Warszawie władze obstawały przy tym, że poza okresem 2010 – 2016, kiedy to obowiązywała uprzednia ustawa z 1985 r. w kształcie zmienionym w 2009 r., połączenie funkcji Prokuratora Generalnego oraz Ministra Sprawiedliwości było tradycją prawną w Polsce, której celem było zwiększenie rozliczalności i sprawności systemu prokuratorskiego. Władze wskazywały na szereg krajów europejskich, które wprowadziły system prokuratorski, podporządkowujący prokuraturę członkowi rządu. Za przykład podawano w szczególności Austrię i Danię, gdzie Prokuratury Generalne podlegają Ministrowi Sprawiedliwości, a także Niemcy, gdzie Federalnego Prokuratora Generalnego wiążą polecenia Federalnego Ministra Sprawiedliwości, a jego/jej działalność jest nadzorowana przez Ministra.

27. W swym Sprawozdaniu dotyczącym europejskich standardów w zakresie niezależności wymiaru sprawiedliwości (Część II – prokuratura) z 2010 r. Komisja Wenecka zważyła, że systemy wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych w Europie są różne, nadto że te różne systemy są zakorzenione w różnych kulturach prawnych, a także że nie ma jednolitego modelu dla wszystkich państw. Uznawszy, że Zalecenie Rec(2000)19 Komitetu Ministrów Rady Europy dopuszcza wielość modeli, również takich, w których prokuratura wchodzi w skład Rządu lub mu podlega, Komisja mimo to stwierdziła, że „tylko kilka krajów należących do Rady Europy ma prokuratury wchodzące w skład władzy wykonawczej i podlegające Ministrowi Sprawiedliwości” (Austria, Dania, Niemcy oraz Holandia, to przykłady, do których odnosi się Sprawozdanie). Komisja odnotowała dalej, że panuje szeroko zakrojona tendencja nadawania prokuraturze większej niezależności, zamiast podporządkowywania jej lub wiązania z władzą wykonawczą, zaś za przykład tej tendencji podawano uprzednią polską ustawę o prokuraturze z 1985 r. ze zmianami z 2009 r, która rozdzielała urząd Ministra Sprawiedliwości od urzędu Prokuratura Generalnego.

28. Komisja Wenecka powtarza, że niezależność, albo autonomia prokuratury nie ma aż tak kategorycznego charakteru, jak autonomia sądów. Systemy prokuratorskie, w których prokuratura wchodzi w skład rządu lub jest mu podporządkowana, są zbieżne ze standardami europejskimi, pod warunkiem istnienia skutecznych środków gwarantujących niezależność i autonomię prokuratury i zabezpieczających przed szczególną interwencją rządu w konkretne sprawy. Uwagi władz polskich do wersji roboczej opinii porównują system polski zwłaszcza do sytuacji w Austrii. W Austrii dostrzeżono jednak problem wydawania potencjalnie nadużywających władzy poleceń i dlatego od 2016 r. Minister Sprawiedliwości obowiązana jest przedkładać polecenia dla podległych mu prokuratorów „Radzie ds. Poleceń”. Niemniej, należy podkreślić, że inaczej, niż w przykładach powoływanych przez władze polskie podczas rozmów w Warszawie, a także w Sprawozdaniu na temat niezależności wymiaru sprawiedliwości z 2010 r., system przywrócony w Polsce ustawą z 2016 r. wydaje się być raczej unikalny wśród państw członkowskich Rady Europy, ponieważ nie tylko podporządkowuje, albo łączy prokuraturę z Ministrem Sprawiedliwości, ale ustanawia tego ostatniego naczelnym organem prokuratorskim. Oznacza to idealne wymieszanie i fuzję urzędu obsadzanego politycznie (Minister Sprawiedliwości, członek rządu) z samym systemem prokuratorskim.

29. Może tu chodzić tylko o przypisanie Ministrowi Sprawiedliwości dodatkowego tytułu, a de facto podczas spotkania w Warszawie prokuratura wskazywała, że kierowaniem prokuraturą na co dzień zajmuje się Prokurator Krajowy, zastępca Prokuratora Generalnego. Jednakże, system należy oceniać mając na uwadze uprawnienia Ministra Sprawiedliwości jako Prokuratora Generalnego wobec całości łużb prokuratorskich, a także ustanowione prawem zabezpieczenia przed ingerencją urzędu politycznego w poszczególne sprawy. (patrz niżej: Dział C, Uprawnienia Prokuratora Generalnego). Mimo wszystko, połączenie obu urzędów rodzi pewne konkretne problemy, szczególnie jeśli chodzi o niezgodność między urzędem prokuratora a urzędem politycznym, kryteria powoływania i odwoływania Prokuratora Generalnego oraz jego/jej kwalifikacje zawodowe.

1. Niezgodność między urzędem prokuratury a urzędem politycznym

30. Zgodnie z art. 103 par. 2 polskiej Konstytucji, sędzia, prokurator, urzędnik służby cywilnej, żołnierz pozostający w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariusz policji oraz funkcjonariusz służb ochrony państwa nie mogą sprawować mandatu poselskiego”. Podobnie, zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z 2016 r. „W okresie zajmowania stanowiska prokurator nie może należeć do partii politycznej ani brać udziału w żadnej działalności politycznej”.

31. Podczas spotkania w Warszawie, przedstawiciele prokuratury wskazywali, że dwa postanowienia ustawy (tj. art. 132 § 1 oraz 135 § 1) odnoszą się do Prokuratora Generalnego oraz prokuratorów jako do odrębnych kategorii i obstawali, że Prokuratora Generalnego nie można uważać za „prokuratora prokuratury publicznej” w znaczeniu art. 103 Konstytucji i art. 97 ustawy z 2016r. Jednakże, inne postanowienia dotyczą Prokuratora Generalnego jako prokuratora, na przykład art. 31 par. 1, który stanowi, że „Prokuratorami bezpośrednio przełożonymi są: (1) Prokurator Generalny- w stosunku do Prokuratora Krajowego(. „ )”. Nie ma jasności, jak zakazy te można stosować do urzędu Prokuratora Generalnego, sprawowanego przez czynnego polityka, Ministra Sprawiedliwości, który ponadto jest członkiem Sejmu.

32. W swoich Uwagach do wersji roboczej opinii władze polskie informują, że w praktyce działaniami prokuratury kieruje tylko Prokurator Krajowy. Nawet jeśli tak jest w codziennej pracy, sytuacja ta nie ma odzwierciedlenia w ustawie, co daje Prokuratorowi Generalnemu uprawnienia ingerowania bezpośrednio w poszczególne sprawy (patrz niżej). Na dodatek, Prokurator Krajowy jest również powoływany w sposób polityczny.

2. Powoływanie i odwoływanie Prokuratora Generalnego

33. Powiązanie urzędów Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego rodzi również kwestie dotyczące standardów związanych z powoływaniem i odwoływaniem Prokuratora Generalnego. Dobrze ugruntowaną zasadą jest to, że sposób powoływania Prokuratora Generalnego powinien być taki, by zyskać zaufanie społeczeństwa oraz szacunek wśród sędziów i adwokatów [prawników]. Dlatego Komisja Wenecka zawsze zaleca, by w procedurze powoływania Prokuratora Generalnego zasięgać od właściwych osób, na przykład przedstawicieli społeczności prawniczej (łącznie z prokuratorami) oraz społeczeństwa obywatelskiego informacji na temat kwalifikacji zawodowych kandydatów.

34. W krajach, gdzie Prokuratora Generalnego wybiera Parlament niebezpieczeństwo upolitycznienia procesu powoływania można redukować poprzez zapewnienie przygotowania wyborów przez komisję ekspertów. Skorzystanie z kwalifikowanej większości głosów przy wyborze Prokuratora Generalnego można postrzegać jako mechanizm promowania szerokiego konsensusu przy takich mianowaniach. W przeciwieństwie do zawartych w Uwagach zapewnień władz polskich, Komisja Wenecja nie widzi elekcji prokuratora generalnego przez Parlament przy kwalifikowanej większości głosów jako jedynego realnie możliwego modelu. Inne rozwiązania, takie jak wkład niezależnych ekspertów w proces wyboru, są również absolutnie sprawdzone.

35. Ponadto, Komisja Wenecka kładzie nacisk na wymóg mówiący, iż Prokurator Generalny nie powinien mieć prawa do powołania na dalszą kadencję, ponieważ istnieje potencjalne ryzyko, że prokurator ubiegający się o ponowne powołanie przez organ polityczny będzie się zachowywać tak, by zyskać sobie przychylność tego organu, albo przynajmniej by być postrzegany, jako postępujący w ten sposób. W tym samym duchu, Komisja Wenecka rekomendowała również, że prawo powinno jasno określać warunki przedterminowego odwołania Prokuratora Generalnego. Komisja poszła nawet dalej, formułując wymóg, że podstawy przedterminowego odwołania winny być wymienione w samej Konstytucji, a także że organ ekspercki winien sformułować opinię o tym, czy istnieją wystarczające podstawy odwołania. Postępowanie odwoławcze powinno obejmować uczciwe przesłuchanie, również przed Parlamentem.

36. W systemie prokuratorskim, gdzie urząd Prokuratora Generalnego sprawuje Minister Sprawiedliwości, odpowiedzialny pod względem politycznym przed Parlamentem, a także powoływany i odwoływany przez Parlament w procedurze politycznej, nie ma możliwości dotrzymania standardów odnoszących się do powoływania i odwoływania Prokuratora Generalnego. W myśl art. 154 Konstytucji, dotyczącego ustanawiania Rady Ministrów, Prezydent Rzeczpospolitej desygnuje Prezesa Rady Ministrów, który proponuje skład Rady Ministrów i przedstawia Sejmowi program działania Rady Ministrów wraz z wnioskiem o udzielenie jej wotum zaufania. Sejm udziela wotum zaufania bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jest to zwyczajny model powoływania członków Rady Ministrów w klasycznym systemie parlamentarnym i jako taki nie jest przystosowany (a nawet niemożliwy do zaadaptowania) do specyfiki urzędu Prokuratora Generalnego i jego/jej powoływania.

37. Suwerennej władzy Parlamentu w zakresie powoływania ministrów rządu, którzy polegają na jego zaufaniu, nie ogranicza ani opinia żadnego organu eksportów, ani komisji parlamentarnej odnośnie kwalifikacji kandydatów, ani też wymóg kwalifikowanej większości głosów w procedurze powoływania. Ponieważ jedynym kryterium powoływania i odwoływania z funkcji politycznych jest „zaufanie”, jakie osoba sprawująca urząd polityczny wzbudza w Parlamencie, podstaw odwołania Ministra Sprawiedliwości (tj. Prokuratora Generalnego) nie można ukształtować, ani jasno wymienić w postanowieniach aktów prawa, czy też konstytucji. Co więcej, z tych samych powodów jedna i ta sama osoba może być ponownie powoływana lub ponownie wybierana na Ministra Sprawiedliwości, konsekwentnie też na Prokuratora Generalnego, ponieważ uprawnienia Premiera do tworzenia gabinetu oraz władza Sejmu odnośnie udzielenia wotum zaufania gabinetowi, nie są i nie mogą być ograniczone zakazem powołania tej samej osoby na stanowisko Ministra Sprawiedliwości na więcej niż jedną kadencję.

38. Stąd standardy odnośnie powoływania i odwoływania Prokuratora Generalnego nie są dokładnie spełnione z powodu politycznego charakteru urzędu Ministra Sprawiedliwości, który pełni urząd Prokuratora Generalnego. Jeszcze jednym, dodatkowym mankamentem tego modelu jest to, że częste zmiany w obsadzie urzędu Ministra Sprawiedliwości (na przykład z powodu niestabilności politycznej) mogą też szkodzić ciągłości i harmonijnemu funkcjonowaniu systemu prokuratorskiego. W swych Uwagach do roboczej wersji opinii, władze polskie obstawały, że ciągłość zapewnia Prokurator Krajowy zastępujący Prokuratora Generalnego (art. 13 par. 4). Jednakże, powoływanie i odwoływanie Prokuratora Krajowego ma również charakter polityczny, a sposób powoływania wyraźnie sugeruje relację zaufania między Prokuratorem Generalnym a Prokuratorem Krajowym. Nawet jeśli konieczne jest zatwierdzenie przez Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej, prawdopodobieństwo zmiany na obu stanowiskach w krótkim okresie jest wysokie, o ile Prezydent ceni potrzebę istnienia zaufania między tymi dwoma stanowiskami.

3. Kwalifikacje Prokuratora Generalnego

39. Unifikacji urzędów Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego towarzyszy znaczne obniżenie wymaganych kwalifikacji w odniesieniu do urzędu Prokuratora Generalnego, zapewne po to, by ułatwić powoływanie czynnych polityków na to podwójne stanowisko. Wymagania kwalifikacyjne powoływania prokuratorów są określone w art. 75 § 1 ust. 1-8 ustawy z 2016r. Wymagania te odnoszą się również do asesorów prokuratury. Jednakowoż, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 2016 r. Prokurator Generalny musi spełnić tylko część tych kryteriów, a kandydatami na Prokuratora Generalnego wystarczy, jeśli posiada wyłącznie obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich, a także nie był prawomocnie skazany za umyślne przestępstwo; jest nieskazitelnego charakteru; ukończył wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Polsce; nie współpracował w poprzednim ustroju z organami bezpieczeństwa państwa, ani też nie był sędzią, który sprzeniewierzył się niezawisłości sędziowskiej, co zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem.

40. W porównaniu z art. 10(a) par. 3 ustawy z 1985 r., dotyczącym kwalifikacji wymaganych od kandydatów na urząd Prokuratora Generalnego, ustawa z 2016 r. zaniechała wymogu mówiącego, że kandydat winien być czynnym prokuratorem lub sędzią z co najmniej 10-letnim stażem zawodowym. Fakt, że kandydat na urząd Prokuratora Generalnego nie musi spełnić żadnych wyższych standardów zawodowych (prócz tytułu magistra prawa), pociąga za sobą paradoksalną konsekwencję, iż osoba stojąca na czele prokuratury może być znacznie niżej wykwalifikowana, niż osoby, o których nominowaniu i promowaniu będzie musiała decydować. Uwagi władz polskich porównują tę sytuację z krajami, gdzie Minister Sprawiedliwości może udzielać poleceń prokuratorowi generalnemu. Jednakże, przypadek polski wyraźnie różni się od tych systemów z powodu uprawnień Prokuratora Generalnego do ingerowania bezpośrednio w każdą konkretną sprawę bez potrzeby przekazywania poleceń w dół w hierarchii prokuratury (patrz niżej). W takich krajach hierarchia ta może uzupełnić konieczną wiedzę prokuratorską w trakcie przekazywania polecenia dalej do prokuratorów niższego szczebla.

41. Podczas spotkań w Warszawie, przedstawiciele Prokuratury argumentowali, że urzędem Prokuratora Generalnego w praktyce kieruje Prokurator Krajowy będący zastępcą Prokuratora Generalnego, toteż krytyka połączenia urzędu Prokuratora Generalnego z urzędem politycznym powinna być ograniczona, jako że Prokurator Krajowy spełniłby wszystkie, a nie tylko wybrane, warunki obowiązujące prokuratora w myśl art. 75. Jednakże, nawet powoływanie i odwoływanie Prokuratora Krajowego ma charakter polityczny, jako że osoba ta jest powoływana i odwoływana przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek Prokuratora Generalnego. Powołanie jest konsultowane z Prezydentem Rzeczpospolitej Polskiej, który musi udzielić swej zgody na powołanie lub odwołanie. Niemniej, procedura powoływania nie zawiera żadnego wymogu uzyskania wkładu ze strony społeczeństwa obywatelskiego, czy też organu ekspertów, a podstaw odwołania ustawa nie podaje.

42. W swym Sprawozdaniu na temat niezależności wymiaru sprawiedliwości z 2010 r., Komisja Wenecka wskazała na szeroko zakrojoną tendencję pozostawiania prokuraturze większe niezależności, zamiast podporządkowywania jej lub wiązania z władzą wykonawczą. Spostrzeżenie to potwierdziła Karta Rzymska z 2014 r., która stwierdza, że niezależność i autonomia prokuratury stanowią niezbędną konsekwencję niezawisłości władzy sądowniczej. Dlatego należy popierać ogólną tendencję skutecznego wzmacniania niezależności i autonomii prokuratury”. Unifikacja nie tylko stoi w sprzeczności z europejskim trendem, ale sięga znacznie głębiej, niż podporządkowanie systemu prokuratury Ministrowi Sprawiedliwości. Nawet, jeśli jest kilka systemów, gdzie Minister Sprawiedliwości może wydawać polecenia 19, system polski wyróżnia się z powodu uprawnienia Prokuratora Generalnego do działania osobiście w każdej konkretnej sprawie prokuratorskiej (patrz niżej). Komisja Wenecka jest zdania, że wyżej wskazane problerny20 są bezpośrednim rezultatem połączenia obu urzędów o fundamentalnie różnym charakterze: politycznym i prokuratorskim.

C. Uprawnienia Prokuratora Generalnego

43. Odnośne standardy, takie jak Zalecenie Rec(2000)19 Komitetu Ministrów, Opinia nr 9(2014) Rady Konsultacyjnej Prokuratorów Europejskich (Karta Rzymska), Sprawozdanie Komisji Weneckiej na temat niezależności wymiaru sprawiedliwości (część li), a także Opinia nr 4(2009) Rady Konsultacyjnej Prokuratorów Europejskich (Deklaracja z Bordeaux) zaiste przekazują standardy systemów prokuratorskich, zbudowanych hierarchicznie, gdzie Prokurator Generalny ma możliwość wydawania poleceń prokuratorom podległym w konkretnych sprawach i gdzie decyzja prokuratora może być zmieniona przez prokuratora przełożonego.

44. Ocena, czy należy łączyć stanowiska Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości w świetle i na tle uprawnień Ministra Sprawiedliwości jako Prokuratora Generalnego wobec całej prokuratury oraz zabezpieczeń ustanowionych prawem, szczególnie przed interwencją urzędu politycznego w konkretne sprawy.

1. Uprawnienia w odniesieniu do konkretnych spraw

45. Artykuł 7 § 1 ustawy z 2016r. gwarantuje niezależność prokuratorów przy wykonywaniu czynności określonych prawem. Postanowienie to ustanawia jednak dwa ważne wyjątki od zasady niezależności prokuratorów: po pierwsze, zgodnie z par. 2 artykułu 7, prokurator jest obowiązany „wykonywać” zarządzenia, wytyczne i polecenia prokuratora przełożonego. Po drugie, w myśl paragrafu 3 tego samego artykułu, „polecenie dotyczące treści czynności procesowej prokurator przełożony wydaje na piśmie, a na żądanie prokuratora – wraz z uzasadnieniem (…).Polecenie włącza się do akt podręcznych sprawy prokuratora. „

46. Ponieważ zgodnie z art. 13 § 2 ustawy „Prokurator Generalny jest przełożonym prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (… )”, Minister Sprawiedliwości jest organem władnym wystosowywać pisemne polecenia do wszystkich prokuratorów w kwestii treści każdej indywidualnej sprawy, jaką prowadzą. Fundamentalna różnica w stosunku do ustawy z 1985 r. polega na tym, że ten drugi akt prawny, choć obligował prokuratorów do wykonywania zarządzeń, wytycznych i poleceń prokuratora nadrzędnego, jednoznacznie wyłączał wszelką możliwość wydawania przez prokuratorów przełożonych poleceń dotyczących treści czynności procesowych.

47. W myśl art. 7 § 4 ustawy z 2016 r. jeżeli prokurator nie zgadza się z poleceniem dotyczącym treści czynności procesowej, może żądać zmiany polecenia lub wyłączenia go od wykonania czynności albo od udziału w sprawie.

48. Ponadto, artykuł 8 ustawy nadaje prokuratorowi przełożonemu prawo zmiany lub uchylenia decyzji prokuratora podległego. Zmiana lub uchylenie decyzji wymagają formy pisemnej i są włączane do akt sprawy. Fundamentalna różnica w porównaniu z uprzednią ustawą z 1985 r. polega na tym, że uprzedni artykuł 8(a) nadawał uprawnienie do zmiany lub uchylenia decyzji prokuratora tylko prokuratorowi bezpośrednio przełożonemu wobec prokuratora, który decyzję podjął. Zmiana ta jest istotna, ponieważ na mocy art. 13 par. 2 ustawy z 2016 r. Minister Sprawiedliwości, jako najwyższy prokurator, jest organem właściwym do zmieniania lub uchylania decyzji podejmowanych przez wszystkich prokuratorów. W swych Uwagach do wersji roboczej opinii władze polskie wskazują, że nawet w myśl ustawy z 1985 r. polecenie i tak trafiłoby na biurko prokuratora najniższego szczebla. Argument ten ignoruje fakt, e polecenie bezpośrednie odcina prokuratorów szczebla najwyższego, którzy z większym prawdopodobieństwem protestowaliby wobec bezprawnych poleceń, niżeli prokurator młodszy, który mógłby się lękać o swą karierę, gdyby miał odmówić wykonania takiego polecenia.

49. Inne uprawnienie prokuratora przełożonego nadaje artykuł 9 ustawy z 2016 r. Prokurator przełożony (którym jest również Minister Sprawiedliwości z mocy art. 13 par. 2 ustawy) może powierzyć podległym prokuratorom wykonywanie czynności należących do jego zakresu działania (paragraf 1 ), albo przejmować sprawy prowadzone przez prokuratorów podległych i wykonywać ich czynności, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (paragraf 2).

50. W końcu, co jest nie mniej ważne, w myśl art. 57 § 3 Prokurator Generalny może zwrocie się o przeprowadzenie czynności operacyjno-rozpoznawczych podejmowanych przez właściwe uprawnione organy, jeżeli pozostawałyby one w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem przygotowawczym. Prokurator Generalny może zapoznać się z materiałami zgromadzonymi w toku takich czynności.

51. Oznacza to, że polityk, Minister Sprawiedliwości, może nie tylko wydawać polecenia w każdej sprawie prokuratorskiej w Polsce, ale ma też pełen dostęp do materiałów wszystkich akt prokuratorskich w kraju.

52. W systemach, gdzie system prokuratorski jest powiązany z organami wykonawczymi i gdzie Prokurator Generalny może wydawać polecenia, wymaga się szeregu zabezpieczeń, aby zagwarantować autonomię prokuratury w strukturze Państwa, zapewnić przejrzystość jej działań i chronić ją przed wpływami politycznymi. Zabezpieczeń takich brak lub są słabe w systemie ustanowionym ustawą. W swych Uwagach, władze polskie podnoszą, że Rada Ministrów i jej Przewodniczący nie mogą wydawać poleceń Prokuratorowi Generalnemu. Fakt ten jednak nie rozwiązuje problemu, ponieważ samo stanowisko Prokuratora Generalnego/Ministra Sprawiedliwości jest polityczne.

53. W myśl ustawy z 2016 r. polecenie dotyczące treści czynności procesowych (art. 7), a także decyzja prokuratora przełożonego o zmianie lub uchyleniu decyzji prokuratora podległego (art. 8) winny być sporządzone na piśmie, co jest a priori zgodne ze standardami międzynarodowymi. Niemniej, należy sformułować następujące spostrzeżenia:

54. W myśl art. 7 § 3, uzasadnienie polecenia przez prokuratora przełożonego w konkretnych sprawach nie jest obowiązkowe, ale podawane tylko, jeśli prokurator podległy go zażąda.

55. W myśl art. 8 nie ma żadnego wymogu podania uzasadnienia decyzji prokuratora przełożonego w sprawie zmiany lub odwołania decyzji prokuratora podległego, nawet jeśli prokurator podległy o nie wystąpił. Według Komisji Weneckiej, każde polecenie uchylające czynności prokuratora podległego winno być uzasadnione.
Podczas spotkania w Warszawie przedstawiciele prokuratury argumentowali, że nie ma potrzeby takiego uzasadniania, ponieważ zmiana lub uchylenie czynności podlega badaniu sędziego. Jednakże, uzasadnienie jest konieczne dokładnie dlatego, by umożliwić sądowi wnikliwą ocenę. Ponadto, badanie sądowe jest niemożliwe w przypadku wydania przez prokuratora przełożonego polecenia zaniechania ścigania w konkretnej sprawie.

56. Zarządzenie dotyczące treści czynności w postępowaniu sądowym winno być włączone do akt podręcznych sprawy [dosłownie : prokuratorskiej dokumentacji własnej sprawy] (art. 7 § 3 in fine). Artykuł 8 posługuje się innym sformułowaniem i stanowi, że zmiana lub uchylenie decyzji musi być włączone w dossier sprawy (art. 8 § 1 in fine). Podczas spotkań w Warszawie, delegacja Komisji Weneckiej została poinformowana przez władze oraz organizacje społeczeństwa obywatelskiego o tym, że strony sprawy mają możliwość uzyskania dostępu do „prokuratorskiej dokumentacji własnej sprawy” (art. 7) oraz do „dossier sprawy” (art. 8) celem powzięcia wiadomości o treści poleceń wydanych przez prokuratora przełożonego. Twierdzono, że choć strony mają dostęp do akt sprawy zgodnie z art. 8, nie mają tej możliwości zgodnie z art. 7 (prokuratorska dokumentacja własna sprawy). Ścieżka, jaką daje ustawa o wolności informacji nie jest praktyczna. Przede wszystkim, można nią pójść tylko wówczas, gdy istnieje podejrzenie wydania takiego polecenia, a w większości przypadków strony nie są świadome ani tego, że polecenia takie wydano, ani że mogą wyegzekwować ich ujawnienie. Komisja Wenecka jest zdania, że niezależnie od sformułowań użytych w obu przepisach, strony sprawy powinny w każdym przypadku, bez naruszania tajności postępowania przygotowawczego, mieć dostęp do poleceń wydawanych przez prokuratora przełożonego przez wzgląd na przejrzystość i sprawiedliwość procesu.

57. Zgodnie z art. 7 § 4, jeżeli prokurator nie zgadza się z poleceniem dotyczącym treści czynności procesowej, może żądać zmiany polecenia lub wyłączenia go od wykonania czynności, albo od udziału w sprawie. W tej sytuacji o wyłączeniu rozstrzyga prokurator bezpośrednio przełożony wobec prokuratora, który wydał polecenie. Zapis ten wydaje się być zgodny z Zaleceniem Rec(2000)19 Komitetu Ministrów, które wskazuje, że jeżeli prokurator uważa polecenie za niezgodne z prawem, albo z własnym sumieniem, powinien mieć dostęp do wewnętrznej procedury, która może prowadzić do jego ostatecznego zastąpienia.

58. Komisja Wenecka przypomina, że już w swym Sprawozdaniu z 2010 r. na temat niezależności wymiaru sprawiedliwości (Część II) uznała, że zabezpieczenia wskazane w punkcie 10 Zalecenia Rec(2000)19 nie są adekwatne i wymagają dalszego opracowania. Zarzut bezprawności polecenia jest bardzo poważny i nie powinien powodować jedynie odebrania sprawy prokuratorowi, który złożył zażalenie. W przypadku zarzutu bezprawności polecenia sąd lub niezależny organ, taki jak rada prokuratorów, powinien zdecydować o legalności polecenia. Dlatego, art. 7 § 4 powinien zostać zmieniony tak, by dać prokuratorowi podległemu możliwość poddania rzekomo bezprawnego lub bezpodstawnego polecenia pod rozpatrzenie przez sąd lub niezależny organ. To samo zalecenie zachowuje ważność w kontekście artykułu 8 ustawy, dotyczącego uprawnienia prokuratora przełożonego do wprowadzenia zmian do decyzji podjętej przez prokuratora podległego lub jej uchylenia.

59. Artykuł 9 § 2, który stanowi, że „prokurator przełożony może przejmować sprawy prowadzone przez prokuratorów podległych i wykonywać ich czynności, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej” faktycznie wyklucza wewnętrzną niezależność prokuratorów. Nie wskazuje się żadnych kryteriów, które by stwarzały gwarancję ochrony przed nadużywaniem tego postanowienia i jego ograniczały zakres. Bez w/w kryteriów postanowienie to może rzeczywiście prowadzić do nadużyć, szczególnie jeśli uwzględni się, że Prokurator Generalny, będąc prokuratorem przełożonym, jest czynnym politykiem. Postanowienie to jest nawet jeszcze bardziej niebezpieczne, niż prawo wydawania poleceń prokuratorom podległym, ponieważ prokurator przełożony podejmuje bezpośrednio czynności w sprawie, a jednocześnie nie ma tu zabezpieczenia podobnego do prawa prokuratora podległego do zgłoszenia zażalenia przeciwko poleceniom niezgodnym z prawem. Ustawa powinna określić jasne kryteria, kiedy prokuratorzy przełożeni mogą przejąć prowadzenie sprawy, przy czym każde takie działanie winno być odnotowane w aktach sprawy, a informacja o nim winna być dostępna stronom.

60. Artykuł 57 § 3, który nadaje Prokuratorowi Generalnemu prawo zwrócenia się o przeprowadzenie czynności operacyjnych, pozostających w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem przygotowawczym (np. czynności takich jak kontrola zawartości korespondencji lub poczty elektronicznej, podsłuch telefoniczny) oraz zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w toku takich czynności, nie ustanawia żadnego wymogu dopuszczalności podjęcia takich działań bezpośrednio przez Prokuratora Generalnego. Uprawnienia te, którymi dysponuje czynny polityk piastujący urząd Ministra Sprawiedliwości, niosą realne ryzyko nadużyć. Uregulowanie powinno jasno określić ograniczone okoliczności, w których Prokurator Generalny może skorzystać z któregokolwiek z tych uprawnień. W każdym zaś razie, działania takie powinny być odnotowywane w aktach sprawy i być dostępne stronom.

2. Funkcje Prokuratury poza systemem wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych

61. Zadania związane ze ściganiem przestępstw oraz „utrzymywaniem prawa i porządku ” strzeżenia praworządności ” zgodnie z tłumaczeniem przekazanym w Uwagach) są, w myśl artykułu 2, wykonywane przez Prokuratora Generalnego, Prokuratora Krajowego oraz innych jego zastępców, a także przez podległych im prokuratorów poprzez „wytaczanie powództw w sprawach cywilnych oraz składanie wniosków i udział w postępowaniu sądowym w sprawach cywilnych, z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, jeżeli tego wymaga ochrona praworządności, interesu społecznego, własności lub praw obywateli” (art. 3 § 1 ust. 2 ustawy z 2016 r.) oraz zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji”. Ponadto, zgodnie z art. 66, „prokurator wnosi środki odwoławcze i środki zaskarżenia od orzeczeń sądowych „.

62. Komisja Wenecka przyznaje, że w niektórych krajach prokurator pełni funkcje szersze niż tylko ściganie w sprawach karnych, nadto stwierdza, że uprawnienia takie są zgodne z prawem, jeśli spełnione są pewne kryteria. 30 Uprawnienia wychodzące poza obszar spraw karnych winny być realizowane z poszanowaniem zasady rozdzielenia władzy, w tym z poszanowaniem niezawisłości sądów, zasady pomocniczości, zasady specjalności oraz zasady bezstronności prokuratorów. Ponadto, Komisja Wenecka obstaje przy kontroli sądów nad każdą decyzją prokuratora, która narusza fundamentalne prawa i swobody każdej osoby, w tym nad czynnościami prowadzonymi w toku funkcji nadzorczych lub innych, wychodzących poza obszar ścigania przestępstw.

63. Zgodnie z artykułem 2 ustawy, prokuratura ma dwa główne zadania: ścigania przestępstw z jednej strony, zaś utrzymywania prawa i porządku z drugiej strony. Komisja Wenecka podziela opinię, że sformułowanie „utrzymywanie prawa i porządku ” jest zbyt szerokie, a w szerokiej interpretacji może być zrozumiane nawet jako obejmujące stary, sowiecki model prokuratury o generalnych uprawnieniach nadzorczych. Nawet jeśli zadanie „utrzymywania prawa i porządku ” ma być czytane w powiązaniu z listą funkcji prokuratury, podaną w art. 3 § 1, artykuł 2 nadaje prokuraturze uprawnienia utrzymywania prawa i porządku bez żadnych warunków co do ich interpretacji i realizacji.

64. Zgodnie z art. 3 § 2, prokuratorzy mogą wytaczać powództwa w sprawach cywilnych, a także składać wnioski i brać udział w postępowaniu sądowym w sprawach cywilnych z zakresu prawa pracy i prawa ubezpieczeń społecznych, jeżeli wymaga _tego ochrona praworządności, interesu społecznego ; własności lub praw obywateli. Prokurator ma prawo zaskarżać oraz wnosić o środki odwoławcze od orzeczeń sądowych.

65. Znów, postanowienia te są zbyt szerokie i niejasno sformułowane stwarzając pole ich arbitralnego stosowania i interpretacji. Prokurator ma więc możliwość uczestniczenia w dowolnym postępowaniu, jeżeli według niego prawa obywatela i interes społeczny tego wymaga, niezależnie od życzeń osób będących stronami spraw cywilnych. Jest to problematyczne zważywszy, że głównym zadaniem prokuratora jest reprezentowanie interesów państwa oraz interesów ogólnych, a prokurator może nie być uważany za osobę najwłaściwszą do podjęcia się funkcji obrony praw człowieka, gdzie bardziej właściwym jest rzecznik. Postanowienia te nie wymagają od prokuratora uzasadnienia ingerencji w sprawy cywilne, a sama ingerencja nie podlega wyrażeniu zgody, ani akceptacji przez sąd cywilny.

66. Co więcej, w myśl art. 66, uprawnienie prokuratorów zaskarżania wszelkich orzeczeń sądowych nie jest w żaden sposób ograniczone i może obejmować sprawy cywilne, administracyjne i gospodarcze, niezależnie od tego, czy prokurator był zaangażowany w ewentualne postępowanie prowadzące do wydania orzeczenia.

67. W swych Uwagach do wersji roboczej opinii, władze polskie obstają przy tym, że uprawnienia te są jedynie wtórne w stosunku do uprawnień w obszarze spraw karnych oraz że zgodnie z art. 67 są one wykonywane wyłącznie na podstawie innych postanowień prawa, szczególnie:

  • artykułu 191 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w myśl którego Prokurator Generalny jest jednym z podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego;
  • postanowień Rozdziału IV Kodeksu postępowania administracyjnego;
  • postanowień ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270);
  • postanowień Kodeksu postępowania cywilnego (szczególnie art. 7 oraz art. 55-60);
  • postanowień ustawy z 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2013 r., poz. 395, ze zmianami).

68. Uwagi podkreślają też, że uprawnienia te są wykonywane na zasadzie oportunizmu procesowego. Oznacza to, że w tym obszarze istnieje szeroki margines dowolności. Szczególnie w świetle politycznego charakteru funkcji Prokuratora Generalnego/Ministra Sprawiedliwości dowolność ta powinna być ograniczona prawem.

69. Generalna funkcja prokuratorów „utrzymywania prawa i porządku” jest zbyt szeroka i powinna być uchylona, ponieważ niezależnie od niej konkretne funkcje prokuratorów są wymienione w art. 3 § 1. Decyzja prokuratorów o uczestnictwie w postępowaniu cywilnym powinna być uzasadniona i podlegać akceptacji właściwego sądu.

3. Przekazywanie informacji mediom i „innym osobom”

70. Artykuł 12 § 1 nadaje Prokuratorowi Generalnemu, Prokuratorowi Krajowemu lub innym upoważnionym przez nich prokuratorom prawo „przedstawiania organom ładzy publicznej, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach także innym osobom, informacji dotyczących działalności prokuratury”. Mogą one obejmować informacje dotyczące konkretnych spraw, „jeżeli informacje takie mogą być istotne dla bezpieczeństwa państwa lub jego prawidłowego funkcjonowania”. W myśl paragrafu 2 tego samego artykułu, Prokurator Generalny oraz kierownicy jednostek organizacyjnych prokuratury mogą (osobiście lub poprzez upoważnienie w tym celu innego prokuratora) przekazać informacje z toczącego się postępowania przygotowawczego lub dotyczące działalności prokuratury, z wyłączeniem informacji niejawnych, mając na uwadze ważny interes publiczny. Wyżej wymienione uprawnienia nie wymagają akceptacji prokuratora prowadzącego daną sprawę (paragraf 3). Postanowienia artykułu 12 nie wspominają o żadnym obowiązku poszanowania ograniczeń wynikających z Kodeksu postępowania karnego, czy też z ustawy prawo prasowe, przy przekazywaniu takich informacji.

71. Podczas wizyty w Warszawie, kilku rozmówców powiedziało delegacji Komisji Weneckiej, że postanowienie to, sformułowane ogólnie, ma w intencji dozwolić na praktykę informowania lidera partii politycznej o trwających śledztwach przez Prokuratora Generalnego. Delegacja nie mogła uzyskać potwierdzenia tej informacji i dlatego analizuje to uregulowanie abstrahując od niej.

72. Pomysł uregulowania relacji pomiędzy prokuraturą, a mediami, nie jest sam w sobie zły. Jednakże, przekazywanie informacji powinno się zawsze odbywać bardzo ostro żnie i w sposób ograniczony, aby nie naruszyć podstawowych praw prywatności osób oraz ich prawa do domniemania ich niewinności. Prawdą jest, że artykuł 6 § 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka nie może uniemożliwić władzom informowania społeczeństwa o toczących się śledztwach w sprawach karnych, ale wymaga, by czyniły to z zachowaniem wszelkiej koniecznej dyskrecji i roztropności, jeżeli domniemanie niewinności ma być respektowane.

73. Komisja Wenecka przypomina, że w sprawie Garlicki przeciwko Polsce, w kontekście oświadczenia Ministra Sprawiedliwości podczas konferencji prasowej w lutym 2007 r., która to sprawa dotyczyła skarżącego oskarżonego o przestępstwo, Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej „ECtHR”) uznał, że opinie wyrażane przez urzędnika państwowego nie mogą sprowadzać się do deklaracji winy skarżącego, która by zachęciła społeczeństwo do uwierzenia w jego winę z wyprzedzeniem oceny faktów przez właściwy organ sądowy. Ponadto, w tej konkretnej sprawie, na koniec postępowania karnego Sąd Okręgowy stwierdził, że nie ma argumentów wspierających oskarżenie (o zabójstwo) przeciwko skarżącemu. Nawet jeśli prawdą jest, że w tym przypadku ECtHR nie dopatrzył się złamania art. 6 § 2 ECHR z tego powodu, że skarżący nie miał statusu ofiary, jako że sądy krajowe już przedtem uznały naruszenie i przyznały odszkodowanie za złamanie zasady domniemania niewinności skarżącego, sprawa ta jest istotna dla zbadania artykułu 12 § 1.

74. Konieczne są zabezpieczenia prawne, mające na celu zapobieganie składaniu oświadczeń o winie oskarżonego przez urzędników państwowych i łamaniu zasady domniemania niewinności przy informowaniu mediów lub innych podmiotów. Komisja zaleca, po pierwsze, odniesienie się wprost do prawa domniemania niewinności oraz prywatności w artykule 12, który powinien stanowić, że przekazywanie informacji przez właściwe organy nie może tych praw naruszać.

75. Po drugie, podobnie jak w sprawie Garlickiego, sądy cywilne w Polsce mają prawo zasądzić odszkodowanie pieniężne lub niepieniężne i nakazać publikację przeprosin przez właściwy organ, jeśli stwierdzą, że domniemanie niewinności osoby zostało naruszone w rezultacie oświadczeń funkcjonariuszy publicznych. Jednakże, ważnym byłoby, aby artykuł 12 poddawał przekaz informacji tego typu pod ocenę sądów. Jeżeli ocena sądowa jest zawarowana w innej ustawie, na przykład w prawie prasowym, artykuł 12 ustawy mógłby zawierać jednoznaczne odniesienie doń.

76. W swych Uwagach, władze polskie obstają przy tym, że w wyroku w sprawie Garlicki przeciwko Polsce Europejski Trybunał Praw Człowieka nie doszukał się łamania Konwencji, stąd też nie ma potrzeby wprowadzania żadnych gwarancji prawnych. Argument ten pomija fakt, że rozstrzygnięcie w sprawie Garlicki przeciwko Polsce zostało sformułowane w indywidualnej sprawie. Nie oznacza ono, że nie powinno się przyjąć ogólnych zabezpieczeń prawnych, aby uniknąć podobnych spraw w przyszłości. Uwagi wskazują, że uprawnienie do ujawniania informacji jest uznaniowe. Ponownie,. problematyczną kwestią jest przypisywanie tak szerokich uprawnień uznaniowych Prokuratorowi Generalnemu/Ministrowi Sprawiedliwości, który jest politykiem. Możliwość wniesienia pozwu o zniesławienie, na co wskazano w Uwagach, nie może być środkiem, który zaradzi ujawnianiu informacji poza forum publicznym, na przykład Członkowi Parlamentu.

77. Po trzecie, art. 12 § 3 stanowi, że w przypadkach wskazanych w pierwszych dwóch paragrafach art. 12 zgoda osoby prowadzącej postępowanie przygotowawcze (czyli prokuratora prowadzącego sprawę) nie jest wymagana. Niemniej, ważnym byłoby, gdyby tenże prokurator był przynajmniej wysłuchany przed przekazaniem informacji, aby nie narażać postępowania.

78. Wreszcie, zapis art. 12 wydaje się być przełomowym wyjątkiem od zasady tajności poleceń, chronionej w art. 102 ustawy. Stąd też, uregulowanie to powinno być przewidywalne, jeśli chodzi o jego skutki, musi też być sformułowane z wystarczającą precyzją i klarownością, co do zakresu informacji, jakie można przekazać, a także co do odbiorców informacji. W tym względzie, zgodnie z art. 12 § 1, informacje mogą być przekazywane organom władzy publicznej oraz „innym osobom”. Całkowita uznaniowość wyboru tych „innych osób” jest wyraźnie nadmierna. Powinny być zdefiniowane co najmniej konkretne kategorie osób, z których partie polityczne muszą być wyłączone, o ile odbiorca nie wykaże konkretnego interesu w uzyskaniu takich informacji (np. informacja dla posła o spodziewanym lub powstrzymanym ataku terrorystycznym na niego/nią).

79. W swych Uwagach, władze polskie obstają przy tym, że art. 12 § 2 nie wyklucza art. 13 Ustawy prawo prasowe z 26 stycznia 1984 r„ który wprowadza ograniczenia przekazywania informacji, a złamanie ustawy prawo prasowe pociąga za sobą odpowiedzialność karną i/lub dyscyplinarną. Wydaje się jednak, że w sformułowanej postaci art. 12 § 2 stanowi raczej wyjątek od ograniczeń ustawy prawo prasowe.

80. Ponadto, informacje mogą być przekazywane organom władzy publicznej oraz innym osobom „w szczególnie uzasadnionych przypadkach” (par. 1) oraz mediom mając na uwadze ważny interes publiczny” (ust. 2). Komisja Wenecka jest zdania, że w tak ważnej sprawie, jak przekazywanie informacji o toczących się postępowaniach karnych, co może narazić na szwank różne prawa, w tym prawo do domniemania niewinności, odnośne uregulowanie powinno unikać otwartych sformułowań, które mogą być poddawane szerokiej interpretacji. Uregulowanie to powinno jasno określić osoby, którym informacje mogą być przekazane oraz warunki ich przekazania, zaś fakt przekazania powinien podlegać kontroli sądowej.

4. Powoływanie prokuratorów

Opinia ekspercka przy powoływaniu

81. Zgodnie z art. 74 § 1 ustawy, prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury na stanowisko prokuratorskie powołuje Prokurator Generalny na wniosek Prokuratora Krajowego. W myśl par. 2 tego samego artykułu, przed powołaniem Prokurator Generalny może zasięgnąć opinii właściwego kolegium prokuratury o kandydacie na stanowisko prokuratorskie. Wydaje się, że powoływanie prokuratorów leży w rękach Prokuratora Generalnego (na wniosek Prokuratora Krajowego), który nie ma obowiązku, ale możliwość wystąpienia o opinię do właściwego kolegium prokuratorów. Ponadto, właściwe kolegium prokuratorów wydaje opinię w terminie 30 dni od daty otrzymania wniosku, a jeśli po upływie tego terminu opinia nie zostanie wydana, zakłada się, że jest pozytywna.

82. Zgodnie z tym, co Komisja Wenecka rozważała w swym Sprawozdaniu na temat niezależności wymiaru sprawiedliwości (Część II), wobec szczególnych cech wymaganych od prokuratorów wydaje się niewskazanym pozostawienie procesu ich powoływania całkowicie i wyłącznie w rękach hierarchii prokuratorskiej. Komisja Wenecka stale zaleca, że aby przygotować się do powołania posiadających kwalifikacje prokuratorów, należy uzyskać wkład ekspertów. Można to idealnie osiągnąć w ramach niezależnego organu, takiego jak demokratycznie zatwierdzona rada prokuratorska lub kolegium starszych prokuratorów.

83. Jednakże, zgodnie z ustawą z 2016 r., udział kolegium prokuratorów w procedurze powoływania jest ekstremalnie ograniczony, niemal nieistniejący, jako że kolegium może wyrazić swą opinię tylko jeśli wystąpi o nią Prokurator Generalny. Ponadto, Prokurator Generalny nie ma obowiązku uwzględnić opinii kolegium, ani też podać powodów, dla których postąpił wbrew tej opinii. W swym Sprawozdaniu na temat niezależności wymiaru sprawiedliwości, Komisja Wenecka uznała, że kolegium ekspertów mogłoby się kierować rekomendacją Prokuratora Generalnego zachowując prawo do odmowy powołania danej osoby, choć jedynie z uzasadnionych powodów.

84. Jeżeli obecny system w Polsce, w którym Prokurator Generalny ma prawo podejmować ostateczną decyzję o powołaniu, miałby zostać utrzymany, wówczas zaleca się wprowadzenie zmian do ustawy tak, by wprowadzić przynajmniej obowiązek podania przez Prokuratora Generalnego uzasadnienia decyzji o nieuwzględnieniu opinii doradczego organu ekspertów, a sam fakt nieuwzględnienia opinii powinien być ujawniony.

Wymagania w zakresie powoływania i procedura konkursowa

85. Z art. 80 wynika, że ustawa ustanawia procedurę powoływania prokuratorów na podstawie konkursu wyłącznie przy powoływaniu prokuratorów rejonowych i tylko dla pierwszego powołania na stanowisko prokuratorskie. Żadnego konkursu nie przewiduje się jednak w przypadku promocji. Metoda ta nie jest najlepsza, ponieważ aby zapewnić niezależność prokuratorów, procedura promowania jest nie mniej ważna, niż pierwszego powołania. Konkursy powinny być przeprowadzane również przy promocjach, a także przy powoływaniu wszystkich prokuratorów.

86. W swych Uwagach, władze polskie wskazują, że konkursy wprowadzone poprzednią ustawą spowodowały wielomiesięczne braki obsadzenia wakatów, a aplikujący czekali czasem kilka lat na objęcie stanowiska. Komisja Wenecka uważa, że taki stan rzeczy wymagałby bardziej sprawnej organizacji konkursów, w tym być że sporządzenia list rezerwowych, z których rekrutowano by aplikujących, a nie zaniechania wyboru w drodze konkursu.

87. Co więcej, nawet w przypadku pierwszego powołania, „w szczególnie uzasadnionych przypadkach” Prokurator Generalny ma możliwość powołania na stanowisko kandydata wskazanego we wniosku Prokuratora Krajowego bez przeprowadzenia konkursu. Zapis ten z trudnością można by uznawać za ograniczenie uznaniowych uprawnień Prokuratora Generalnego w tej sprawie, szczególnie jeśli zważy się, że ustawa nie przewiduje możliwości odwołania się od decyzji o zaniechaniu procedury konkursowej przy powoływaniu na stanowiska.

88. Co więcej, wydaje się, że artykuły 81-90 nie zawierają żadnego postanowienia, które by dało pewność, że Prokurator Generalny powoła prokuratorów zgodnie z wynikami konkursu. Zaleca się wprowadzenie jasnego zapisu w tym względzie.

5. Odpowiedzialność dyscyplinarna prokuratorów

89. „Za przewinienia służbowe, w tym za oczywistą i rażącą obrazę przepisów prawa i uchybienia godności urzędu, prokurator odpowiada dyscyplinarnie (przewinienia dyscyplinarne)” (art. 137 § 1 ). Paragraf 2 tego samego artykułu wprowadza raczej dwuznaczny wyjątek od odpowiedzialności dyscyplinarnej prokuratorów: „nie stanowi przewinienia dyscyplinarnego działanie lub zaniechanie prokuratora podjęte wyłącznie w interesie społecznym. Choć postanowienie to nie wyklucza odpowiedzialności karnej za taki czyn, i tak stoi w sprzeczności ze standardem mówiącym, że podstawy podjęcia środków dyscyplinarnych powinny być jasno zdefiniowane. Nie można tu wykluczyć nadużyć, ponieważ decyzja podjęta wyłącznie w interesie społecznym, ale bez żadnego uzasadnienia, a nawet z pogwałceniem zapisów prawa, nie doprowadziłaby do nałożenia sankcji dyscyplinarnych. Nie jest to właściwa gwarancja ochrony praw człowieka i swobód przed ich naruszaniem. Zaleca się uchylenie tego zapisu.

90. Uwagi obstają przy tym, że uregulowanie to ma chronić prokuratora przed od odpowiedzialnością dyscyplinarną w przypadku odmowy wykonania niezgodnego z prawem polecenia przełożonego. Jest to z pewnością zasadna podstawa wyłączenia odpowiedzialności dyscyplinarnej, ale wówczas prawodawca powinien to stwierdzić jasno w ustawie, zamiast przyjmować regulację zbyt szeroką, która może z łatwością prowadzić do nadużyć. Uwagi podnoszą też,. że od tego odstępstwa od odpowiedzialności dyscyplinarnej przysługuje odwołanie do dyscyplinarnego sądu odwoławczego. Jednakże, również i w apelacji niejasne kryterium „interesu społecznego ” może prowadzić do tych samych problemów, jakie występują w pierwszej instancji.

91. Wynikające z art. 169 prawo Prokuratora Generalnego do „wglądu w czynności sądów dyscyplinarnych” oraz przysługujące mu prawo „zwracania uwagi na stwierdzone uchybienia”, „żądania wyjaśnień oraz usunięcia skutków uchybienia” jest wysoce problematyczne, ponieważ poważnie podważa niezawisłość tych sądów, a stąd i prokuratorów. Członkowie sądów dyscyplinarnych są sami prokuratorami, a w świetle szerokich uprawnień Prokuratora Generalnego w zakresie kariery zawodowej prokuratorów ostatnie zdanie tego uregulowania, mówiące, że „czynności te nie mogą wkraczać w dziedzinę, w której członkowie sądów dyscyplinarnych są niezawiśli ” nie zmienia sytuacji.

92. Uwagi wskazują, że intencją tego uregulowania nie jest odniesienie się do podstaw merytorycznych, a jedynie do kwestii proceduralnych, na przykład takich jak wszczęcie przesłuchań z opóźnieniem. Jeśli tak jest, ustawa powinna wprowadzić jasne kryteria zakresu, jaki wgląd ten może objąć. Jeśli chodzi o inne badane tu zapisy, fakt, że podobny artykuł istniał w poprzedniej ustawie i nie był krytykowany w doktrynie, nie oznacza, że takiego niejasnego postanowienia nie należy udoskonalić.

6. Wnioski w kwestii uprawnień Prokuratora Generalnego

93. Żaden z odnośnych standardów europejskich nie przewiduje sytuacji, w której Prokurator Generalny jest nie tylko podporządkowany Ministrowi Sprawiedliwości, ale de facto sam jest Ministrem Sprawiedliwości. Stąd też, zawarte w tych dokumentach zalecenia dotyczące poleceń wydawanych przez prokuratorów przełożonych w konkretnych sprawach mają a fortiori zastosowanie do obecnej sytuacji zunifikowania urzędów Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości. Mogą jednak nie wystarczyć dla oceny bieżącej sytuacji. Mimo, iż Komisja akceptuje to, że w hierarchicznych systemach prokuratorskich interwencja Prokuratora Generalnego jest pod pewnymi warunkami możliwa, aby zapewnić spójność podejścia do spraw, a także jednolite stosowanie zasad i wytycznych, fakt ten nie oznacza, że Minister Sprawiedliwości może arbitralnie ingerować w śledztwa w konkretnych sprawach. Gdy niezależność systemu prokuratorskiego od władzy wykonawczej nie jest w pełni zagwarantowana, odpolitycznienie powoływania Prokuratora Generalnego staje się jeszcze ważniejsze.

94. Ponadto, choć połączenie urzędów ustawą z 2016 r. wydaje się być zbieżne z tradycją w Polsce (z wyjątkiem okresu 2010-2016 r.), ich unifikacji z 2016 r. towarzyszyło istotne zwiększenie uprawnień Prokuratora Generalnego (tj. Ministra Sprawiedliwości) w zakresie wydawania poleceń w konkretnych sprawach, w porównaniu z systemem, jaki obowiązywał przed rokiem 2009. Twierdzenie, iż ustawa z 2016 r. jest tylko powrotem do systemu obowiązującego przed 2009 r., jest nie do utrzymania.

95. Poza tym, problemy związane z połączeniem stanowisk Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości pogłębia wejście w życie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, która daje Ministrowi Sprawiedliwości prawo od odwoływania i zastępowania prezesów sądów. Komisja nawiązuje też do swych wyżej sformułowanych wniosków i zaleceń w kwestii innych ważnych uprawnień Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego, tj. jego/jej szeroko określonych uprawnień poza obszarem wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych (utrzymywanie prawa i porządku) oraz jego/jej uprawnień związanych z przekazywaniem informacji mediom i innym osobom, a także procedur powoływania prokuratorów i ich odpowiedzialności dyscyplinarnej.

96. Dlatego za cel należy postawić odpolitycznienie systemu prokuratorskiego, a wszelkie funkcje polityczne, wykonywane przez Prokuratora Generalnego powinny być jasno oddzielone od śledztw prowadzonych w konkretnych sprawach.

97. Nawet jeśli obecny Prokurator Generalny (Minister Sprawiedliwości) nie nadużył swych uprawnień od momentu wejścia w życie ustawy z 2016 r., system o takich szerokich i niekontrolowanych uprawnieniach jest nie do przyjęcia w praworządnym państwie, ponieważ stwarza pole do arbitralności.

98. Dlatego Komisja Wenecka zaleca, by przy szerokich uprawnieniach Prokuratora Generalnego w obecnej ustawie, w szczególności ingerowania w konkretne sprawy, rozdzielić urzędy Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości. Ponadto, postanowienia dotyczące uprawnień Prokuratora Generalnego do ingerowania w konkretne sprawy powinny być zredukowane z jednoczesnym wprowadzeniem zabezpieczeń : każde polecenie przyjęcia oceny sprzecznej z oceną prokuratora niższego szczebla w myśl art. 7 i 8 ustawy, powinno być uzasadnione, a strony sprawy powinny mieć dostęp do wszelkich poleceń wydawanych przez prokuratora przełożonego, również Prokuratora Generalnego. Ustawa powinna zapewniać możliwość odwołania się przez prokuratora podległego od rzekomo niezgodnego z prawem lub bezpodstawnego polecenia do sądu lub niezależnego organu. Artykuł 9 § 2 powinien podać jasno kryteria przejmowania prowadzenia sprawy przez prokuratora przełożonego, a zdarzenie to powinno być odnotowane w aktach sprawy, dostępnych jej stronom. W artykule 57 § 3, należy jasno wskazać ograniczone okoliczności, w których Prokurator Generalny może zwrócić się o przeprowadzenie czynności operacyjnych związanych bezpośrednio z toczącym się postępowaniem przygotowawczym oraz o zapoznanie się z materiałami zgromadzonymi w toku takich czynności.

99. Jeżeli obecnie obowiązujący system łączący urzędy miałby być zachowany, wówczas wszelkie uprawnienia Prokuratora Generalnego (tj. Ministra Sprawiedliwości) do ingerowania w konkretne sprawy należy wyłączyć i ograniczyć je do wydawania ogólnych zarządzeń i wytycznych podległym prokuratorom, aby zapobiec ryzyku politycznego manipulowania konkretnymi sprawami przez czynnego polityka.

D. Krajowa Rada Prokuratorów

1. Uprawnienia

100. Krajowa Rada Prokuratorów stoi na straży niezależności prokuratorów (art. 43 § 1). Ponieważ ustawa nie czyni rozróżnienia między niezależnością wewnętrzną i zewnętrzną, można zakładać, że Rada ta stoi również na straży niezależności wewnętrznej prokuratorów, co jest pożądane. Jednakże trzeba poczynić następujące spostrzeżenia:

101. Po pierwsze, zadanie zapewnienia niezależności wewnętrznej i zewnętrznej prokuratorów jest niemal niewykonalne w sytuacji, gdzie Krajowej Radzie przewodzi Prokurator Generalny, który w myśl obecnej ustawy jest Ministrem Sprawiedliwości (art. 42 § 3).

102. Po drugie, ustawa wydaje się kłaść nacisk na czysto doradczą rolę tej instytucji. W myśl art. 43 § 2, Rada wyraża opinie w sprawach podejmowanych z własnej inicjatywy lub przedstawionych przez Prokuratora Generalnego, a wskazanych w par. 2 art. 43. Wydaje ona opinie o kandydaturach członków Rady Programowej Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, wskazywanych przez Prokuratora Generalnego oraz opiniuje wnioski o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora po ukończeniu 67 roku życia. Ustawa nie nakłada na Prokuratora Generalnego żadnego obowiązku uwzględnienia tych opinii.

103. Jak zauważyła Komisja Wenecka w swym Sprawozdaniu na temat niezależności wymiaru sprawiedliwości (Część II), system bezpośredniego wiążącego charakteru decyzji rady prokuratorów dla prokuratorów jest preferowany w porównaniu z systemem, w którym decyzje rady mają tylko charakter doradczy, ponieważ pierwszy z tych systemów eliminuje uznaniowość ich realizacji przez Ministerstwo i pozostawia mniej okazji do politycznej ingerencji w kariery zawodowe prokuratorów.

2. Skład

104. Zgodnie z art. 42 § 1, Krajowa Rada Prokuratorów składa się wyłącznie z prokuratorów. Nie ma w niej miejsca na ekspertów zewnętrznych, czy to czynnych adwokatów [prawników], czy też sędziów specjalizujących się w prawie karnym, profesorów uczelni, naukowców, ani innych członków społeczeństwa obywatelskiego. Dlatego, Rada Krajowa jest strukturą zamkniętą, przypominającą organ korporacyjny.

105. Zgodnie z art. 42 § 6 ust. 4, mandat wybieranego członka Krajowej Rady Prokuratorów wygasa przed upływem kadencji – w razie odwołania przez organ, który dokonał wyboru”. Uregulowanie to nie wymaga podania żadnego uzasadnienia odwołania, które pozostaje całkowicie w gestii organu wybierającego. Sytuacja ta podważa niezależność członków Rady i nie stwarza warunków umożliwiających im sprawne wykonywanie mandatów.

106. Komisja Wenecka jest zdania, że Rada, w kształcie ustanowionym ustawą, wydaje się być organem korporacyjnym, któremu brak rzeczywistej niezależności, mimo iż jej głównym celem jest „stać na straży niezależności prokuratorów” (art. 43 § 1 ). Nie jest ona, jak to ma miejsce w wielu krajach, narzędziem otwarcia się prokuratury na twierdzenia i pomysły innych segmentów społeczeństwa.

3. Wniosek w kwestii Krajowej Rady Prokuratorów

107. Biorąc pod uwagę to, że głównym zaleceniem jest rozdzielenie politycznego urzędu Ministra Sprawiedliwości od urzędu Prokuratora Generalnego, który przewodzi Krajowej Radzie, do Krajowej Rady Prokuratorów odnoszą się następujące zalecenia:

  • Należy zmienić czysto doradczą rolę Krajowej Rady uznając bezpośrednio wiążący charakter jej decyzji, przynajmniej w niektórych sprawach;
  • W skład Rady powinni wchodzić prokuratorzy wszystkich szczebli, a także uczestnicy z zewnątrz, tacy jak adwokaci [prawnicy], akademicy z obszaru prawa lub przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego;
  • Odwołanie członka Rady przez organ, który go wybrał, przed końcem kadencji powinno być możliwe jedynie na uzasadnionych podstawach jasno wskazanych w ustawie.

108. W swych Uwagach, władze polskie słusznie wskazują, że nie ma jednego europejskiego modelu ustanawiania, ani uprawnień rady prokuratorów. Jednakże, powyższe zalecenia należy rozpatrywać w świetle nadzwyczaj szerokich uprawnień Prokuratora Generalnego/Ministra Sprawiedliwości. Nikłe uprawnienia Krajowej Rady Prokuratorów wskazują na nieobecność kontroli i równowagi, będących standardem konstytucyjnym i istotnym elementem praworządności.

VI. Wniosek

109. Połączenie urzędów Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego wydaje ę być najważniejszym aspektem nowego systemu prokuratury, wprowadzonego ustawą Prawo o prokuraturze z 28 stycznia 2016 r., która w tym względzie stanowi całkowity odwrót od modelu przyjętego w 2009 r. (rozdzielenia obu stanowisk). Połączeniu urzędu politycznego z urzędem najwyższego prokuratora towarzyszy ważny wzrost uprawnień Prokuratora Generalnego w zakresie zarządzania systemem prokuratorskim, w tym nowe uprawnienia, które umożliwiają Ministrowi Sprawiedliwości bezpośrednią ingerencję w konkretne sprawy.

110. Komisja Wenecka zgadza się z tym, że cel, jakim jest zwiększenie rozliczalności i sprawności systemu prokuratorskiego, jest zasadny, ponieważ jego osiągnięcie przyczyniłoby się do zapewnienia praworządności, szczególnie poprzez sprawiedliwe, bezstronne i sprawne wymierzanie sprawiedliwości. Jednakże, połączenie funkcji politycznej z prokuratorską generuje szereg problemów nie do przezwyciężenia w obszarze rozdzielenia systemu prokuratorskiego od sfery politycznej (czego wymaga art. 103 Konstytucji).

111. W przeciwieństwie do systemu, w którym Minister Sprawiedliwości wydaje polecenia Prokuratorowi Generalnemu, unifikacja ta nie spełnia standardów międzynarodowych w zakresie powoływania Prokuratora Generalnego oraz jego/jej kwalifikacji. Ponadto, główny problem dotyczy przypisania przez ustawę z 2016 r. szerokich uprawnień Prokuratorowi Generalnemu – Ministrowi Sprawiedliwości, szczególnie jeśli chodzi o bezpośrednią ingerencję w poszczególne sprawy. Fakt ten, uzupełniający bardzo ramowo sformułowane uprawnienia Prokuratora Generalnego do „utrzymywania prawa i porządku „, które wydają się rodzajem generalnego uprawnienia nadzorczego, powszechnie spotykanego w systemach typu „prokuratorskiego”, stwarza możliwości nadużyć i politycznej manipulacji prokuraturą, co jest nie do przyjęcia w praworządnym państwie. Problemy związane z połączeniem stanowisk Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości pogłębia wejście w życie ustawy o ustroju sądów powszechnych, która nadaje Ministrowi Sprawiedliwości ogromne uprawnienia, w szczególności prawo do odwoływania i zastępowania prezesów sądów.

112. Komisja Wenecka jest zdania, że system prokuratorski powinien być odpolityczniony, a urzędy Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości rozdzielone. Oprócz tego rozdzielenia:

  • każde polecenie uchylające czynności prokuratora podległego powinno być uzasadnione;
  • ustawa powinna jasno stanowić, że strony w sprawie mają dostęp do poleceń wydawanych przez prokuratora przełożonego;
  • prokurator podległy powinien mieć możliwość zakwestionowania ważności polecenia na podstawie jego niezgodności z prawem lub niewłaściwym uzasadnieniem odwołując się do sądu lub niezależnego organu;
  • ograniczone okoliczności, w których Prokurator Generalny może zwrócić się o przeprowadzenie czynności operacyjnych, bezpośrednio związanych z toczącym się postępowaniem przygotowawczym, a także zapoznać się z materiałami zgromadzonymi w toku takich czynności, winny być jasno określone.

113. Jeżeli obecnie obowiązujący system łączący oba urzędy miałby być zachowany, wówczas uprawnienia Prokuratora Generalnego (tj. Ministra Sprawiedliwości) do ingerowania w konkretne sprawy należy wyłączyć i ograniczyć je do wydawania ogólnych zarządzeń i wytycznych podległym prokuratorom, aby zapobiec ryzyku politycznego manipulowania konkretnymi sprawami przez czynnego polityka.

114. Ponadto, formułuje się następujące główne zalecenia:

Odnośnie przekazywania informacji mediom i „innym osobom”, artykuł 12 powinien jasno gwarantować prawo do domniemania niewinności oraz prawo do prywatności; nadto powinien zawarowywać poddanie przekazania tego rodzaju informacji ocenie sądu. Uregulowanie powinno jasno określić osoby, którym informacje takie mogą być przekazywane oraz pod jakimi warunkami.

Należy ponownie rozważyć czysto doradczą rolę Krajowej Rady Prokuratorów. Powinno się też uznać bezpośrednio wiążący charakter decyzji tej Rady, przynajmniej w niektórych sprawach; w skład Rady powinni wchodzić prokuratorzy wszystkich szczebli, a także inni uczestnicy z zewnątrz, tacy jak adwokaci [prawnicy], akademicy z obszaru prawa lub przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego; odwołanie członka Rady przez organ, który go wybrał, przed końcem kadencji powinno być możliwe jedynie na uzasadnionych podstawach jasno wskazanych w ustawie.

Postanowienie wyłączające odpowiedzialność dyscyplinarną za decyzje podejmowane wyłącznie w interesie społecznym powinno być uchylone.

115. Podsumowując, połączenie urzędu Ministra Sprawiedliwości z urzędem Prokuratora Generalnego, rozszerzone uprawnienia Prokuratora Generalnego wobec systemu prokuratorskiego, rozszerzone uprawnienia Ministra Sprawiedliwości wobec sądownictwa (ustawa prawo o ustroju sądów powszechnych) oraz słaba pozycja instrumentów kontroli nad tymi uprawnieniami (Krajowa Rada Prokuratorów), powoduje akumulację zbyt wielu uprawnień w jednej osobie. Niesie to bezpośrednie ujemne konsekwencje dla niezależności systemu prokuratorskiego od sfery politycznej, a także dla niezawisłości sądownictwa, a więc i dla rozdzielenia uprawnień i praworządności w Polsce.

116. Komisja Wenecka pozostaje w dyspozycji władz polskich oraz Zgromadzenia Parlamentarnego, gotowa służyć dalszą pomocą w tej sprawie.

Stowarzyszenie Prokuratorów Lex Super Omnia

 

Ocena Czytelników
[Razem: 4 Średnio: 4]
Print Friendly, PDF & Email

Dodaj komentarz

wp-puzzle.com logo