Wyborcom i posłom: Standardy prawa wyborczego w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego wyznaczone w sprawach: K 31/06, K 9/11 i P 5/14

Poniższe wypisy z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dedykujemy w szczególności posłom z “Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw z zakresu prawa wyborczego”, debatującym nad nagłą deformą Kodeksu Wyborczego w trybie, który dziś określić można chyba formułą „poza trybem” i w sposób po prostu skandaliczny. Zderzenie tego, co widzowie oglądają w transmisjach z obrad tej rzeczywiście niezwyczajnej komisji, z jasno zdefiniowanymi w przytoczonych poniżej fragmentach uzasadnień standardami ujawnia niekonstytucyjne, czysto polityczne zamiary i cele projektodawców, którzy w ten zapewne sposób chcą domknąć ciąg technologiczny rujnacji demokratycznego państwo prawa.

Wyroki wraz z pełnymi uzasadnieniami są wciąż dostępne w Internetowym Portalu Orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i, miejmy nadzieję, nie zostaną zniknięte przez obecne kierownictwo tej instytucji.

A zatem wszyscy, i posłowie, i wyborcy, czytajcie!

Wyrok TK z 3 listopada 2996 r., sprawa K 31/06, Samorządowa ordynacja wyborcza; pełny skład, przewodniczący Marek Safjan, sprawozdawcy: Adam Jamróz oraz Jerzy Stępień.

W państwie demokratycznym wybory są nieodzowną instytucją życia publicznego, pozwalającą na wyłanianie przedstawicieli, sprawujących władzę w imieniu suwerena (wszystkich obywateli). Sprawowanie władzy przez przedstawicieli uważa się na gruncie współczesnych standardów państwa demokratycznego za zasadę. Bezpośrednie sprawowanie władzy, przez bezpośredni przejaw woli suwerena, określanego we współczesnych konstytucjach nadal tradycyjnie jako „lud” lub „naród”, uważa się za potrzebne uzupełnienie modelu państwa demokratycznego; bądź jako uzupełnienie incydentalne, w formie wypowiedzenia się suwerena w najważniejszych sprawach państwa lub społeczeństwa (element procedury uchwalania konstytucji, upoważnienia do ratyfikacji ważnej umowy międzynarodowej, stanowisko wobec szczególnie ważnego problemu); bądź też nawet jako pewien wyjątek od zasady parlamentarnej procedury uchwalania ustaw (uchwalanie ustaw w drodze referendum, inicjatywa ustawodawcza czy tzw. weto ustawodawcze).

Art. 4 Konstytucji głoszący, że „władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu” (ust. 1), dopuszcza obydwa sposoby sprawowania władzy przez Naród: przez przedstawicieli lub bezpośrednio (ust. 2). Nie ulega jednak wątpliwości, że sprawowanie władzy przez przedstawicieli jest na tle obowiązującego systemu konstytucyjnego zasadą, a bezpośrednie sprawowanie władzy przez suwerena (referendum, inicjatywa ustawodawcza) – wyjątkiem. Dał temu wyraz także Trybunał Konstytucyjny, określając model demokracji przedstawicielskiej jako podstawową formę demokracji w Polsce (por. wyrok z 27 maja 2003 r., sygn. K 11/03, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 43).

Regulacja prawna wyborów parlamentarnych, wywoływała zawsze szereg polemik i kontrowersji.

Podział na okręgi wyborcze, w ramach których dokonuje się podziału mandatów do ciała przedstawicielskiego, ma znaczenie podstawowe. Sposób wydzielania okręgów wyborczych deformuje zasadę równości odnoszoną do rywalizujących kandydatów (list kandydatów). Prowadzi do tego, że poszczególni kandydaci uzyskują mandat dzięki poparciu różnej liczby głosów. Niektórzy uzyskują w ten sposób mandat dzięki kilkakrotnie mniejszej liczbie głosów niż inni kandydaci, chociaż podział na okręgi wyborcze winien być „sprawiedliwy”, tzn. uwzględniający „równość materialną” formalnie równoprawnych kandydatur oraz „materialnie równą” siłę głosu każdego wyborcy. Podział na okręgi wyborcze winien więc uwzględniać realia społeczne (np. ruchy migracyjne), ale nie powinien być dokonywany dla realizacji doraźnego celu politycznego, lecz funkcjonować możliwie długo, a dokonywane zmiany nie powinny być dokonywane aktem rządzącej egzekutywy, lecz ustawą parlamentarną. Chodzi bowiem o to, aby tworzyć przesłanki rzeczywiście równoprawnej konkurencji. Wymienione wyżej dyrektywy dedukować można z doktryny demokratycznego społeczeństwa i państwa demokratycznego. Należy jednak podkreślić, że, podobnie jak przy respektowaniu równości w przedkładaniu kandydatur, również regulacja prawna podziału na okręgi wyborcze zależeć będzie w decydującym stopniu od poziomu kultury prawnej elit rządzących (klasy politycznej).

Prawnie regulowany wybór metody rozdziału mandatów to kolejna faza procesu wyborczego, następująca po akcie głosowania, która powoduje w mniejszym lub większym stopniu deformacje. Powoduje je zawsze, ale jest rzeczą istotną, w jakim stopniu. Rozważane w tym kontekście deformacje dotyczyć mogą dalszego zniekształcania rzeczywistej (materialnej) równości głosów wyborców oraz, co zwłaszcza podnosi się w doktrynie, naruszenia materialnej równości konkurujących ze sobą kandydatów (list kandydatów). Wybór systemu rozdziału mandatów decydować może ostatecznie o tym, czy dana osoba uzyska mandat przedstawicielski, czy też nie; decydować może o tym, ile mandatów uzyska dana lista kandydatów. Inaczej jednak niż w przypadku podziału na okręgi wyborcze, który łatwiej uwzględnić może ideę „materialnej równości” wyborów, dostosowując odpowiednio liczbę mandatów w danym okręgu wyborczym do liczby wyborców w tym okręgu, realizacja idei „materialnej równości” poprzez przyjęcie określonego sposobu rozdziału mandatów, który w maksymalny sposób uwzględniałby powyższą ideę – nie jest w pełni możliwe. System wyborczy, zwłaszcza poprzez regulację prawną sposobu rozdziału mandatów, musi bowiem uwzględniać, że funkcja wyborów jest ściśle związana z celem, któremu one służą; chodzi o wyłonienie większości mogącej realizować konstytucyjne i ustawowe kompetencje. Wyłoniona z wyborów stabilna większość powinna umożliwiać stanowienie prawa, a w systemach o cechach parlamentarnych – sprawować także kontrolę polityczną nad egzekutywą.

Przyjęcie określonego sposobu rozdziału mandatów w wyborach parlamentarnych jest więc zawsze kompromisem między dwiema wartościami: ideą równości materialnej wyborów, odzwierciedlającą szerzej pojmowaną ideę wyborów sprawiedliwych, oraz ideą wyborów „skutecznych”, pozwalających na wyłonienie stabilnej większości parlamentarnej.

Wieloletnie doświadczenia krajów demokratycznych wskazują, że adekwatność kompromisu winna być odnoszona do warunków danego kraju, nie ma bowiem uniwersalnego wzorca kompromisu między wspomnianymi wartościami. Doświadczenia te pouczają również, że poszukiwania owego kompromisu trwają niekiedy wiele dziesiątków lat, aby znaleźć system wyborczy, w tym także sposób rozdziału mandatów, adekwatny do tradycji charakteru narodowego, podziałów społecznych czy systemu partyjnego (np. Francja). Jednocześnie można też stwierdzić, że tam gdzie system wyborczy jest od długiego czasu stabilny, dzieje się to z powodu preferowania idei skutecznych wyborów, przy istotnych deformacjach wyborczych, a więc kosztem idei materialnej równości wyborów. Przykładem może być większościowy system wyborczy Wielkiej Brytanii wyłaniający większość parlamentarną w Izbie Gmin i rząd przed nią odpowiedzialny, w oparciu o podział na jednomandatowe okręgi wyborcze, wybory przeprowadzane w jednej turze głosowania i mandaty przydzielane w oparciu o zasadę uzyskanej większości względnej, w warunkach ustabilizowanego systemu partyjnego.

Większościowe systemy wyborcze w wyborach do parlamentu (w każdym razie do izby niższej) są obecnie znacznie rzadziej stosowane w demokratycznych państwach europejskich. To rezultat tendencji do szerszej akceptacji systemów proporcjonalnych. Tendencja ta pogłębiła dyskusję dotyczącą realizacji idei równości materialnej wyborów. Idea ta jest jednak postulatem doktrynalnym, czasem znajdującym również odzwierciedlenie w szeregu aktów o znaczeniu międzynarodowym, niemających waloru obowiązującego prawa międzynarodowego lub europejskiego. Regulacja konstytucyjna i ustawowa w danym kraju rozstrzyga natomiast o tym, w jakim zakresie idea ta jest realizowana w prawie wyborczym danego kraju.

W doktrynie ustrojoznawczej znane są dobrze skutki przyjęcia określonego systemu wyborczego – większościowego lub proporcjonalnego – oraz skutki przyjęcia różnych rozwiązań w ramach systemu większościowego lub proporcjonalnego, na podstawie takich kryteriów, jak: charakter okręgu wyborczego (jeden okręg wyborczy zintegrowany lub wiele okręgów), okręgi jednomandatowe lub wielomandatowe, charakter aktu głosowania (jedna lub dwie tury głosowania), dopuszczalność i charakter sojuszów wyborczych. Zawsze jednak w rozwiązaniach przyjętych w krajach demokratycznych chodzi o wybór dokonany przez konstytuantę lub ustawodawcę na rzecz preferencji jednej z dwu wspomnianych wartości: wyborów „skutecznych” lub sprawiedliwych, ale zarazem o wybór w ramach pewnego kompromisu między tymi wartościami. W odniesieniu do wyborów opartych na systemach proporcjonalnych i głosowaniu na listy kandydatów w doktrynie wskazuje się, że oprócz realizacji „matematycznej” sprawiedliwości rezultatów znane są efekty negatywne tych rozwiązań. Rozwiązania te prowadzą do poważnych trudności w wyłonieniu większości i stabilnych rządów, powodują zjawisko zwiększania liczby ugrupowań politycznych, a zarazem kształtowania się partii politycznych o monolitycznej strukturze, zhierarchizowanych i zdyscyplinowanych przez władzę przywódców krajowych. Mandatariusz staje się coraz bardziej wytworem partii, od której zależy jego reelekcja. „Poważne skutki negatywne systemów proporcjonalnych z głosowaniem na listy kandydatów są zwalczane w różnych krajach przez techniki mieszane, wprowadzające proporcjonalność do systemów większościowych, a przyjmowane rozwiązania są bardzo różnorodne” (J. Cadart, Institutions politiques et droit constitutionel, t. I, Paris 1990, s. 270; por. też s. 250-277).

W doktrynie znane są też dobrze skutki przyjęcia określonego systemu rozdziału mandatów (systemy większościowe lub proporcjonalne) i powiązania z charakterem okręgu wyborczego (jedno– lub wielomandatowe); charakterem aktu głosowania (jedna tura głosowania bądź dwie) czy też dopuszczalności i charakteru sojuszów wyborczych między podmiotami konkurującymi.

Kraje, w których po upadku komunizmu rozpoczęto budowę współczesnego państwa demokratycznego, znalazły się w sytuacji szczególnej. Rozpoczęty właściwie na nowo proces dojrzewania demokratycznej kultury prawnej i kultury politycznej, a w szczególności brak doświadczeń w stosowaniu rozwiązań wyborczych na tle nieukształtowanego systemu partyjnego – powodują w naturalny sposób poszukiwanie rozwiązań adekwatnych dla danego kraju oraz częste zmiany prawa wyborczego. Czynnikiem wpływającym na częste zmiany prawa wyborczego jest czasem również koniunkturalne dążenie rządzącej większości do przewidywanych własnych zysków wyborczych (co zdarza się nie tylko w tych krajach). Nie zawsze daje to zresztą spodziewane efekty. Taka sytuacja nie sprzyja kształtowaniu się stabilnych reguł życia politycznego, podnoszeniu kultury prawnej. Częste zmiany prawa wyborczego mogą też powodować niechęć obywateli do edukacji politycznej na tym obszarze, a w efekcie także brak zainteresowania życiem politycznym (absencja wyborcza).

Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że system wyborczy, który nie byłby zdolny do wyłonienia rządzącej większości parlamentarnej, trudno byłoby, mimo respektowania zasad wolnych i demokratycznych wyborów, uznać za korzystny. W najbardziej sprawiedliwym systemie wyborczym, respektującym w wysokim stopniu zasadę równości materialnej, lecz niesprzyjającym wyłonieniu stabilnej większości – wybory stałyby się tylko sondażem wyborczym, a brak stabilności politycznej mógłby stać się zagrożeniem dla demokracji. Wartością państwa demokratycznego są nie tylko wolne, demokratyczne i sprawiedliwe wybory, ale również stabilna i skuteczna władza dzięki nim wyłoniona. Znalezienie odpowiedniego dla danego kraju systemu wyborczego jest więc zawsze – jak wspomniano – kompromisem między dwiema wyżej wymienionymi wartościami.

Tak postawione zagadnienie wskazuje na potrzebę spojrzenia na standard w państwie demokratycznym wyborów nie tylko przez pryzmat respektowania formalnych wymogów wyborów (bezpośredniość, powszechność, tajność, równość), bo współcześnie jest to oczywiste, nie tyle przez pryzmat materialnej równości w wyborach, bo jest to pewna dyrektywa wyborów sprawiedliwych, ale także przez pryzmat współcześnie rozumianej zasady równoprawnej konkurencji podmiotów rywalizujących w wyborach, konkurencji na równych prawach. Zasada ta odnosi się do prawnie regulowanych, równych warunków rywalizacji, które winny być wystarczająco wcześnie znane konkurującym w wyborach podmiotom. Równoprawne dla rywalizujących ze sobą podmiotów (kandydatów, list kandydatów) warunki dotyczą współcześnie równych praw także w równym dostępie do środków masowego przekazu oraz w finansowaniu kampanii wyborczej.

Sposób podziału mandatów między konkurujące podmioty wyborcze (komitety) nie tyle odnosi się do zasady równoprawnej konkurencji, ile do idei wyborów sprawiedliwych, obejmującej również zasadę równości materialnej. Jak wspomniano wyżej, zasada równości materialnej jest bowiem dyrektywą nakazującą uwzględnianie jej w maksymalnym stopniu. Im bardziej zmierza się do pełnej realizacji dyrektywy równości materialnej wyborów, tym bardziej, zwłaszcza przy większej liczbie podmiotów konkurujących, zmniejszają się szanse na wyłonienie stabilnej większości parlamentarnej. Istotne jest więc, aby wybór między tymi dwiema wartościami został dokonany w sposób wyważony i adekwatny dla danego kraju, co w praktyce może wynikać z wielu lat praktyki prawa wyborczego.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, niemożność pełnego uwzględnienia dyrektywy materialnej równości wyborów, a w konsekwencji idei sprawiedliwych wyborów, nie oznacza, że stopień deformacji woli wyborców będący tego konsekwencją jest bez znaczenia. Z istoty kontroli konstytucyjności wynika jednak, że należy odróżnić zakres lub stopień odejścia od dyrektyw lub idealnych standardów demokratycznych wypracowanych przez doktrynę od naruszenia dyrektyw państwa demokratycznego w takim zakresie, jaki wynika z obowiązującej Konstytucji. Dotyczy to zarówno wyborów parlamentarnych, jak i wyborów samorządowych, do których odnosi się rozpatrywany przez Trybunał wniosek. Należy ponadto dodać, że w odniesieniu do sposobu rozdziału mandatów, dokonywanego po akcie głosowania (wybory sensu stricto), trudno przesądzić, którym komitetom wyborczym sprzyjać będzie nowo wprowadzony sposób rozdziału mandatów. Istotne jest, aby regulacja odnosząca się do rozdziału mandatów była wystarczająco wcześnie znana rywalizującym podmiotom wyborczym. Ta przesłanka istotnie wpływa bowiem na rzeczywistą równoprawność rywalizujących komitetów wyborczych.

Samorząd terytorialny jest jedną z głównych idei państwa demokratycznego. Oznacza samorządność społeczności lokalnych w sprawach lokalnych oraz innych przekazanych przez ustawy. Podmiotowość jednostek samorządu terytorialnego na gruncie prawa publicznego i prywatnego, gwarantowana konstytucyjnie, jest podstawą regulacji ustawowej samorządu terytorialnego. Ważnym elementem podmiotowości konstytucyjnoprawnej samorządu jest konstytucyjna regulacja wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.

Uniwersalizacja prawa wyborczego dla różnych poziomów jednostek samorządu terytorialnego nie jest w pełni możliwa, a często nawet nie jest wskazana. Nie byłoby np. korzystne tworzenie tego samego systemu rozdziału mandatów dla wyborów do wszystkich jednostek podstawowych (gmin), skoro niektóre z nich mają np. kilkaset tysięcy mieszkańców (lub więcej), a inne zaledwie 2-3 tysiące. Także zasady dotyczące dostępu podmiotów rywalizujących do środków masowego przekazu czy finansowania kampanii wyborczej winny uwzględniać specyfikę i wielkość różnych szczebli jednostek samorządu terytorialnego.

[…] z woli ustrojodawcy konstytucyjnego pozostawiono ustawodawcy zwykłemu większą swobodę w regulacji wyborów do jednostek stanowiących samorządu terytorialnego, nie wprowadzając wymogu, by system rozdziału mandatów był oparty na zasadzie proporcjonalności. Ustawodawca jest więc uprawniony zarówno do wyboru rozwiązania opartego na systemie większościowym, jak i do wyboru rozwiązania opierającego się na zasadzie proporcjonalności. To znaczy, że Konstytucja, w odniesieniu do wyborów do jednostek stanowiących samorządu terytorialnego, pozostawiła ustawodawcy również większą swobodę w realizacji idei równości materialnej niż w przypadku wyborów do Sejmu. Ze względu na duże zróżnicowanie jednostek samorządowych między jednostkami różnego szczebla i, szczególnie co do liczby mieszkańców, między jednostkami tego samego szczebla (zwłaszcza między gminami – jednostkami podstawowymi) nie byłaby wskazana zbyt daleko posunięta uniwersalizacja rozwiązań wyborczych. Ustawodawca nieprzypadkowo wprowadził więc odmienne rozwiązania wyborcze w zależności od liczby mieszkańców.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że aksjologia wyborów parlamentarnych i wyborów do jednostek stanowiących samorządu terytorialnego, wbrew twierdzeniom wnioskodawców, nie jest całkowicie odmienna. Prawidłowe i skuteczne funkcjonowanie systemu demokratycznego wiąże się nie tylko ze sprawnym i skutecznym funkcjonowaniem władzy centralnej, ale także z funkcjonowaniem lokalnych władz publicznych, w tym także ich organów stanowiących, co wiąże się z potrzebą wyłonienia zgodnej większości samorządowych ciał przedstawicielskich, celem skutecznego realizowania funkcji konstytucyjnych i ustawowych. Zasada sprawnego i skutecznego państwa, wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), odnosi się więc do wszystkich podmiotów władzy publicznej, także do władz jednostek terytorialnych stanowiących części składowe państwa, będącego integralnym podmiotem, do którego w sposób całościowy odnosi się Konstytucja.

[…] najbardziej dysproporcjonalny system podziału mandatów wynika z systemu wyborów większościowych, szczególnie w okręgach wielomandatowych i z zastosowaniem tylko jednej tury głosowania (jak w gminach do 20 tys. i w wyborach do Senatu). W tym systemie głosy „przegrywające”, których suma zwykle przewyższa głosy „wygrane”, niejednokrotnie znacznie, są „zmarnowane” – jak o tym była wyżej mowa – definitywnie. Ponieważ jednak zasada wyborów proporcjonalnych (tzn. takich, w których w ostatecznym rezultacie liczba głosów uzyskanych przez listę pozostaje w odpowiednim stosunku do uzyskanych przez nią mandatów) nie została w odniesieniu do wyborów samorządowych (jak i senackich) objęta konstytucjonalizacją, jest oczywiste, że wprowadzenie do samorządu wyborów większościowych, a zatem całkowicie dysproporcjonalnych, nie mogłoby być uznane przecież również w żadnym wypadku za niekonstytucyjne. Ta konstatacja musi tworzyć właściwy kontekst do rozważań o istocie zaskarżonych rozwiązań, objętych ostatnią nowelizacją samorządowego prawa wyborczego.

[…] zjawisko partyjnej centralizacji samorządów, czy po prostu wpływu ogólnokrajowych partii politycznych na funkcjonowanie samorządów, bądź po prostu „upartyjnienia samorządów”, może stać się zjawiskiem niebezpiecznym, jeśli będzie prowadzić do redukowania samodzielności samorządów, faktycznego podporządkowania osób kierujących samorządem kierownictwom partii ogólnokrajowych. Można ocenić takie zjawiska jako patologiczne. Ale będą one głównie odzwierciedleniem niskiej kultury politycznej i prawnej osób, które kierują samorządem. Żaden system wyborczy do jednostek stanowiących samorządu terytorialnego ani też żadne gwarancje konstytucyjne i ustawowe nie zapobiegną wspomnianej patologii, której źródłem jest niska kultura prawna i polityczna, „partyjniactwo” lub niekompetencja, z powodu której wybrani do organów samorządu terytorialnego szukają „opieki” przywódców silnych partii politycznych. Podobnie żaden system wyborów do parlamentu, czy (szerzej) żaden system ustrojowy, nie zapobiegnie partyjniactwu, „zawłaszczaniu” państwa przez rządzące partie polityczne.

Jak już wspomniano, istotny wpływ na ostateczny wynik wyborczy, z punktu widzenia kształtu prawa wyborczego, mają takie mierzalne czynniki jak: a) wielkość okręgów wyborczych, b) wysokość ewentualnych „progów wyborczych” w systemie proporcjonalnym, c) przyjęty system ustalania wyników wyborów (przeliczania głosów na mandaty). Każda więc zmiana normatywna w powyższym zakresie powinna być wprowadzana z takim wyprzedzeniem, aby wszyscy potencjalni „aktorzy” procesu wyborczego zdołali przeanalizować zmiany dotychczasowego stanu prawnego, a przede wszystkim dostosować swoje zachowania do nowych „reguł gry” .

Konieczne zatem w tym zakresie (swoistym minimum minimorum) powinno być uchwalanie istotnych zmian w prawie wyborczym (a do takich z pewnością należy zaliczyć określanie algorytmów rozdziału mandatów oraz tzw. progów), co najmniej sześć miesięcy przed kolejnymi wyborami, rozumianymi nie tylko jako sam akt głosowania, ale jako całość czynności objętych tzw. kalendarzem wyborczym. Ewentualne wyjątki od tak określonego wymiaru mogłyby wynikać jedynie z nadzwyczajnych okoliczności o charakterze obiektywnym.

Trybunał Konstytucyjny nie określał w dotychczasowym swym orzecznictwie takich wymogów terminowych, które mogłyby być uznawane za konstytucyjny standard zachowania koniecznej vacatio legis w odniesieniu do prawa wyborczego. Innymi słowy – Trybunał nie dekodował dotychczas z zawartej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego takiej vacatio legis. Tym bardziej niezbędne jest więc w tym miejscu podkreślenie, że konieczność zachowania co najmniej sześciomiesięcznego terminu od wejścia w życie istotnych zmian w prawie wyborczym do pierwszej czynności kalendarza wyborczego jest nieusuwalnym co do zasady normatywnym składnikiem treści art. 2 Konstytucji. To znaczy, że wszystkie nowelizacje prawa wyborczego w przyszłości będą konfrontowane przez Trybunał Konstytucyjny z tak właśnie pojmowanym wymogiem konstytucyjnym, wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego.

Zasada wolności wyborów jest kryterium złożonym, opierającym się na wielu czynnikach, związanych bezpośrednio nie tylko z samym prawem wyborczym, które należy rozpatrywać nie tylko kompleksowo, ale biorąc także pod uwagę konkretną sytuację i konkretne potrzeby, w tym dotyczące zmian w systemie wyborczym. Jej istotnymi elementami są także: autentyczna wolność wypowiedzi i zgromadzeń, ład medialny w państwie w ogóle, dostępność do lokalnego rynku medialnego, przejrzyste procedury pozyskiwania niezbędnych środków finansowych na prowadzenie kampanii, odpowiednie rzeczywiste gwarancje ochrony praw wyborczych itd.

Wyrok TK z 20 lipca 2011 r. Kodeks wyborczy, Sprawa K 9/11; pełny skład, przewodniczący Andrzej Rzepliński, sprawozdawcy: Marek Kotlinowski (I spr.) oraz Teresa Liszcz (II spr.)

Konstytucja w znacznym stopniu determinuje treść ustaw wyborczych. Ujęte w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2, art. 127 ust. 1 i art. 169 ust. 2 Konstytucji zasady prawa wyborczego (tzw. przymiotniki wyborcze) stanowią rozstrzygnięcia kierunkowe, które przesądzają o ogólnym kształcie i przebiegu wyborów do organów przedstawicielskich. W sposób wyczerpujący Konstytucja wymienia przesłanki czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach do Sejmu, Senatu i wyborach Prezydenta, a także przesłanki czynnego prawa wyborczego w wyborach samorządowych (art. 62, art. 99, art. 127 ust. 3 Konstytucji). Konstytucja przesądza również o najważniejszych elementach procesu wyborczego, takich jak zasady zarządzania wyborów, ustalania ich wyników i stwierdzania ważności. Oczywiście – jak słusznie zauważyli uczestnicy postępowania – stopień konstytucjonalizacji poszczególnych rodzajów wyborów jest różny. Najpełniejszej regulacji konstytucyjnej podlegają „pięcioprzymiotnikowe” wybory do Sejmu oraz „czteroprzymiotnikowe” wybory Prezydenta. Mniejszym stopniem konstytucjonalizacji charakteryzują się wybory do Senatu, gdyż ustrojodawca nie przesądza kwestii ich równości oraz nie określa systemu wyborczego, który znajduje w wyborach tych zastosowanie. W najmniejszym stopniu regulacji konstytucyjnej podlegają wybory samorządowe. Ustawa zasadnicza nie wskazuje przesłanek biernego prawa wyborczego do organów samorządu terytorialnego, zasad zarządzania wyborów samorządowych, ustalania ich wyników oraz stwierdzania ważności. Ostatnie z wyborów, do których kodeks wyborczy znajduje zastosowanie, tj. wybory do Parlamentu Europejskiego, w ogóle nie są objęte regulacją konstytucyjną.

Konstytucja w znacznym stopniu determinuje treść ustaw wyborczych. Ujęte w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 2, art. 127 ust. 1 i art. 169 ust. 2 Konstytucji zasady prawa wyborczego (tzw. przymiotniki wyborcze) stanowią rozstrzygnięcia kierunkowe, które przesądzają o ogólnym kształcie i przebiegu wyborów do organów przedstawicielskich. W sposób wyczerpujący Konstytucja wymienia przesłanki czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach do Sejmu, Senatu i wyborach Prezydenta, a także przesłanki czynnego prawa wyborczego w wyborach samorządowych (art. 62, art. 99, art. 127 ust. 3 Konstytucji). Konstytucja przesądza również o najważniejszych elementach procesu wyborczego, takich jak zasady zarządzania wyborów, ustalania ich wyników i stwierdzania ważności. Oczywiście – jak słusznie zauważyli uczestnicy postępowania – stopień konstytucjonalizacji poszczególnych rodzajów wyborów jest różny. Najpełniejszej regulacji konstytucyjnej podlegają „pięcioprzymiotnikowe” wybory do Sejmu oraz „czteroprzymiotnikowe” wybory Prezydenta. Mniejszym stopniem konstytucjonalizacji charakteryzują się wybory do Senatu, gdyż ustrojodawca nie przesądza kwestii ich równości oraz nie określa systemu wyborczego, który znajduje w wyborach tych zastosowanie. W najmniejszym stopniu regulacji konstytucyjnej podlegają wybory samorządowe. Ustawa zasadnicza nie wskazuje przesłanek biernego prawa wyborczego do organów samorządu terytorialnego, zasad zarządzania wyborów samorządowych, ustalania ich wyników oraz stwierdzania ważności. Ostatnie z wyborów, do których kodeks wyborczy znajduje zastosowanie, tj. wybory do Parlamentu Europejskiego, w ogóle nie są objęte regulacją konstytucyjną.

Z jednej strony Konstytucja zawęża swobodę regulacyjną ustawodawcy, przesądzając o ogólnym kształcie i przebiegu wyborów, z drugiej strony – zobowiązuje ustawodawcę do uregulowania szczegółowych zasad procesu wyborczego. Zgodnie bowiem z art. 100 ust. 3, art. 127 ust. 7 oraz art. 169 ust. 2 Konstytucji to ustawa powinna określać zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów. Wyłączność regulowania materii wyborczej w drodze ustawy wynika ze szczególnego znaczenia wyborów w państwie demokratycznym i potrzeby ochrony praw wyborczych obywateli.

Analiza niektórych przepisów konstytucyjnych prowadzi do wniosku, że ustawy wyborcze nie mogą być zmieniane z wykorzystaniem nadzwyczajnej sytuacji, w której państwo się znalazło lub dla doraźnych celów politycznych. Art. 228 ust. 6 Konstytucji ustanawia bezwzględny zakaz zmiany ustaw wyborczych w okresie stanu nadzwyczajnego, tj. stanu wojennego, stanu wyjątkowego oraz stanu klęski żywiołowej. W tym zakresie ustawy wyborcze zostały poddane takiej samej ochronie jak Konstytucja i ustawy o stanach nadzwyczajnych, które również w okresie stanu nadzwyczajnego nie mogą być zmieniane. Ustrojodawca zakazał również procedowania nad ustawami wyborczymi w trybie pilnym (art. 123 Konstytucji). Tym samym dał wyraz przekonaniu, że zmiany prawa wyborczego nie mogą następować pospiesznie, lecz muszą być poprzedzone rzetelną debatą parlamentarną. Z tą ideą koreluje art. 37 ust. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47, ze zm.), z którego wynika, że pierwsze czytanie projektu ustawy wyborczej ma miejsce na posiedzeniu izby.

Kształtując prawo wyborcze, ustawodawca powinien uwzględniać, oprócz wskazanych wyżej przepisów konstytucyjnych determinujących kształt wyborów, również wartości konstytucyjne dekodowane z innych przepisów ustawy zasadniczej. Trybunał wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał na różne wartości, które leżą u podstaw zasad prawa wyborczego i wymagają poszanowania przez ustawodawcę (zob. m.in. wyroki: z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49; z 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147; z 24 listopada 2008 r., sygn. K 66/07, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 158; z 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 113; z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138). Tę linię orzeczniczą Trybunał w pełnym składzie podtrzymuje. Jednocześnie, dążąc do jej uzupełnienia, pragnie poczynić pewne ogólne uwagi o prawie wyborczym, które będą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Po pierwsze, w państwie demokratycznym wybory są nieodzowną instytucją życia publicznego, pozwalającą na wyłanianie przedstawicieli, sprawujących władzę w imieniu suwerena. Z zasady suwerenności Narodu wyrażonej w art. 4 Konstytucji można byłoby wyprowadzić wniosek, że prawo wyborcze ma służebny charakter, gdyż umożliwia wybór organów przedstawicielskich. Należy przy tym podkreślić, że we współczesnym państwie demokratycznym sprawowanie władzy przez przedstawicieli stanowi zasadę, podczas gdy bezpośrednie sprawowanie władzy przez Naród ma charakter wyjątkowy i uzupełniający. Prawo wyborcze powinno być zatem tak konstruowane, aby stwarzać wyborcom jak największe możliwości udziału w wyborach celem wskazania przedstawicieli, którzy w ich imieniu będą sprawować władzę. Ustawodawca nie może ograniczać różnych form wyrażenia woli przez suwerena w procesie wyborczym, zakładając a priori, że będą one nadużywane.

Po drugie, prawo wyborcze powinno gwarantować, że wynik wyborów będzie w możliwie największym stopniu urzeczywistniał wolę Narodu. Z jednej strony oznacza to konieczność skonstruowania systemu wyborczego w taki sposób, by odzwierciedlał rzeczywiste poparcie udzielone poszczególnym kandydatom ubiegającym się o wybór do organów przedstawicielskich. Wiąże się z tym idea wyborów sprawiedliwych respektujących w wysokim stopniu zasadę równości materialnej (zob. wyrok TK z 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147). Z drugiej strony należy tak skonstruować proces wyłaniania przedstawicieli, by spełniał standardy wyborcze respektowane w państwie demokratycznym. Z tym z kolei wiąże się zasada wolności wyborów, która umożliwia wyborcom nieskrępowany udział w wyborach. Wynika z niej wymóg zagwarantowania wyborcom i partiom politycznym swobody zgłaszania kandydatów, swobody kształtowania programów wyborczych i ich rozpowszechniania oraz swobody decyzji wyborczych. W wyroku z 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147), Trybunał stwierdził, że istotnymi elementami zasady wolności wyborów są „autentyczna wolność wypowiedzi i zgromadzeń, ład medialny w państwie w ogóle, dostępność do lokalnego rynku medialnego, przejrzyste procedury pozyskiwania niezbędnych środków finansowych na prowadzenie kampanii, odpowiednie rzeczywiste gwarancje ochrony praw wyborczych”. Z kolei w wyroku z 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 113, Trybunał podkreślił, że „jednym z najważniejszych elementów wolnych wyborów jest wolna debata publiczna prowadzona podczas kampanii wyborczej przez wszystkich zainteresowanych obywateli”. Zasada wolności wyborów wymaga zatem, by uczciwa i rzetelna kampania wyborcza stwarzała obywatelom dostęp do zgodnych z prawdą informacji o sprawach publicznych, o kandydatach i ich programach politycznych.

Po trzecie, ustawa wyborcza nie tylko służy wyłonieniu przedstawicieli Narodu, ale również ma charakter gwarancyjny, stwarzając możliwości realizacji czynnego i biernego prawa wyborczego. Określa ona warunki korzystania przez obywateli z prawa wybierania swoich przedstawicieli i prawa ubiegania się o wybór do organów przedstawicielskich. Ustawodawca, działając pod pretekstem ochrony praw wyborczych, nie może jednocześnie ograniczać istoty tych praw. Nie może a priori zakładać, że obywatele będą ich nadużywać. Ustawy wyborcze, choć mogą zawierać przepisy karne, to jednak nie mają penalizacyjnego charakteru. Ich celem nie jest określenie zachowań zakazanych w czasie wyborów, lecz stworzenie warunków do realizacji zachowań dozwolonych.

Po czwarte, prawo wyborcze musi być tak skonstruowane, by pozwalało na wyłonienie władzy stabilnej i skutecznej. Znalezienie odpowiedniego systemu wyborczego, który zapewni osiągnięcie tego celu, niejednokrotnie wymaga ważenia różnych wartości konstytucyjnych, które nie mogą być równocześnie realizowane w maksymalnym stopniu. Zagwarantowanie pełnej realizacji równości materialnej w wyborach nie zawsze pozwala na wyłonienie większości parlamentarnej zdolnej do sprawowania władzy. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, stwierdzając: „Wartością państwa demokratycznego są nie tylko wolne, demokratyczne i sprawiedliwe wybory, ale również stabilna i skuteczna władza dzięki nim wyłoniona. Znalezienie odpowiedniego dla danego kraju systemu wyborczego jest więc zawsze (…) kompromisem między dwiema wyżej wymienionymi wartościami”.

Po piąte, prawodawca powinien tworzyć prawo wyborcze sprzyjające powszechnej, równej i bezpośredniej partycypacji obywateli w życiu publicznym. Jest ona wskaźnikiem poczucia odpowiedzialności obywateli za losy Ojczyzny. Warto zauważyć, że wśród przymiotników wyborczych ustrojodawca na pierwszym miejscu zawsze wymienia, iż wybory są powszechne, co prowadzi do wniosku, że powszechny udział obywateli w wyborach stanowi samoistną wartość konstytucyjną.

Po szóste, przepisy prawa wyborczego nie są, co naturalne, niezmienialne. Powinny one być – w miarę pojawiania się nowych okoliczności – stopniowo dostosowywane do zmian zachodzących w życiu społecznym, politycznym i gospodarczym. Procesom zwiększania się liczby osób w podeszłym wieku i niepełnosprawnych nie mogą nie towarzyszyć zmiany prawne uwzględniające rzeczywiste możliwości ich udziału w wyborach. Prawo wyborcze nie może ignorować wzrastającej mobilności społeczeństwa i tego, że znaczna część obywateli mieszka obecnie poza granicami kraju. Prawo wyborcze nie może ignorować również zachodzących obecnie fundamentalnych zmian w technikach komunikowania się ludzi. Niezauważanie przez prawodawcę powyższych zmian istotnych z punktu widzenia prawa wyborczego oznaczałoby przyzwolenie na wyłączenie pewnych grup obywateli z udziału w podejmowaniu ważnych decyzji, które ich dotyczą. Adekwatność prawa wyborczego do warunków, w których obwiązuje, jest zatem tak samo istotną wartością konstytucyjną jak jego stabilność.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 kwietnia 2016 r., Podział gminy na okręgi wyborcze; odwołanie od orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej. Sprawa P 5/14; pełny skład TK, przewodniczący Andrzej Rzepliński, sprawozdawca Mirosław Granat

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że jeśli chodzi o określanie podziału gminy na okręgi wyborcze, istotne jest zachowanie równowagi między prawem gminy, której samodzielność podlega ochronie sądowej z mocy art. 165 ust. 2 Konstytucji, a stopniem ingerencji organów wyborczych w sposób dokonywania tego podziału. Podział na okręgi z punktu widzenia wymogów określonych w art. 419 k.w., może mieć wady zarówno z powodu działań komisarza i jego zarządzenia, jak i z powodu uchwały rady gminy. Kompetencja gminy w zakresie samodzielnego wydzielania okręgów mocą własnej uchwały winna być równoważona możliwością działań organów wyborczych. Kontrolę w tym zakresie powinien przeprowadzać sąd.

177

Państwowa Komisja Wyborcza jest stałym najwyższym organem wyborczym właściwym w sprawach przeprowadzania wyborów i referendów (zob. art. 157 § 1 k.w.), wypełnia zadania związane z przeprowadzeniem wyborów (określone w art. 160 § 1 k.w.), tym niemniej jej orzeczenia nie noszą charakteru rozstrzygnięć sądowych. PKW jest kwalifikowana zwykle jako organ ochrony i kontroli prawa (zob. przykładowo S. Jaworski, Państwowa Komisja Wyborcza organem kontroli i ochrony prawa, [w:] Iudices electionis custodes (Sędziowie kustoszami wyborów). Księga pamiątkowa Państwowej Komisji Wyborczej, Warszawa 2007, s. 83-86). Sędziowie wchodzący w skład PKW pełnią swoje funkcje w tym organie niezależnie od sprawowania urzędu sędziego właściwego sądu. Pracując w organach wyborczych sędziowie są urzędnikami wyborczymi, i nie korzystają z atrybutu niezawisłości sędziowskiej […], aczkolwiek doświadczenie i zaangażowanie sędziów jest kluczową gwarancją dla rzetelności przeprowadzenia wyborów.

Prawo wybierania (czyli czynne prawo wyborcze) jest obywatelskim prawem podmiotowym. Należy do praw człowieka w szerokim znaczeniu i znajduje się pod ochroną odpowiednich przepisów prawa międzynarodowego. Z prawa tego wynikają określone uprawnienia dla objętych nim osób oraz określone obowiązki władz publicznych. Obowiązki te polegają przede wszystkim na zapewnieniu warunków swobodnego realizowania prawa na jednakowych zasadach przez wszystkich uprawnionych.

W systemie praw człowieka czynne prawo wyborcze jest ujmowane jako samoistne prawo podmiotowe oraz jako konkretyzacja prawa do uczestniczenia w rządzeniu państwem. Przesłankami realizacji tego prawa są określone wolności: zgromadzeń, koalicji i wypowiedzi oraz prawo do równego traktowania. Prawo wybierania jest uprawnieniem, z którego obywatel może, zupełnie dowolnie, skorzystać lub nie […].

Czynne prawo wyborcze do organów samorządu terytorialnego zagwarantowane zostało w art. 62 ust. 1 Konstytucji. Nie ma natomiast konstytucyjnego przepisu, w którym wprost zostałyby wymienione przesłanki biernego prawa wyborczego w odniesieniu do wyborów samorządowych. Za uznaniem tego prawa jako takiego, które jest gwarantowane konstytucyjnie, przemawia to, że jeśli podstawowym warunkiem korzystania z biernego prawa wyborczego jest posiadanie prawa czynnego, to wspomniany art. 62 ust. 1 Konstytucji de facto odnosi się do prawa kandydowania w wyborach samorządowych. […]

Przyjmując, że czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach samorządowych mają status praw gwarantowanych konstytucyjnie, Trybunał Konstytucyjny uznaje, że odnosi się do nich bezwzględny zakaz zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji).

Podział gminy na okręgi wyborcze jest sprawą istotną z punktu widzenia praw obywateli. Dlatego możliwość arbitralności w tym zakresie rady gminy czy organu wyborczego winna być maksymalnie zawężona. W rozpatrywanej sprawie, na gruncie tych samych przepisów, przyjęto dwa sposoby podziału gminy na okręgi. Rada gminy i mieszkańcy z jednej strony, a z drugiej – komisarz wyborczy stali na stanowisku, że zarówno podział dokonany uchwałą rady gminy, jak i przez komisarza, odzwierciedla jednolitą normę przedstawicielstwa. W praktyce może być tak, że stosowanie „inżynierii wyborczej” […] może mieć miejsce bardziej po stronie gminy niźli komisarza wyborczego. Określona samodzielność komisarza wyborczego wynikająca z art. 17 § 2 k.w. w zakresie decydowania o podziale na okręgi, nie jest wadą przyjętego rozwiązania. Rola komisarza jest wówczas podstawowa. Komisarz może niwelować błędy arbitralności gminy, ale działa na terenie całego województwa lub jego części. Stąd jego rozstrzygnięcia muszą podlegać kontroli sądowej.

[Wybór: AR]
Ocena Czytelników
[Razem: 0 Średnio: 0]

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

wp-puzzle.com logo