M. M. Wiszowaty: Z pustego w próżne. Jak fikcyjną regulację lobbingu rząd chce zamienić na… jeszcze gorszą

Posiedzenie sejmowej Komisji Infrastruktury, 2015 r., foto: Adrian Grycuk, Wikimedia Commons

Nowelizacja polskiego prawodawstwa dotyczącego lobbingu, które od lat spotyka się z  surową krytyką, jest bardzo dobrym pomysłem. Sposób realizacji tego zamierzenia pozostawia jednak wiele do życzenia. Jeżeli na tym, co zaproponowano, rząd zamierza poprzestać, jest to zmiana pozorna i zasługuje na zdecydowaną krytykę. Jeżeli jest to jedynie pierwszy krok, za którym nastąpią rychło kolejne – teoretycznie mógłby to być ruch w dobrym kierunku. Niestety, przykładów brzemiennej w skutki niestaranności czy braku wyobraźni autorów projektu – lub co gorsza, czego niestety nie można wykluczyć, celowego działania – w zaprezentowanym projekcie jest zdecydowanie za dużo.

DLACZEGO REGULACJA LOBBINGU JEST DOBRA, A POLSKA USTAWA LOBBINGOWA ZŁA? 

Regulacją prawną lobbingu zajmuję się zawodowo od ponad 15 lat. Informację o pracach nad nowymi rozwiązaniami tego zagadnienia w Polsce odebrałem z nadzieją, ale także z licznymi obawami. Pamiętam prace nad obecnie obowiązującą ustawą i dobrze znam ich mizerny rezultat. Wielokrotnie krytycznie wypowiadałem się o polskiej ustawie z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, wskazując na jej mankamenty i braki. Listę zalet ustawy można sprowadzić do zaledwie dwóch.

Pierwsza z nich to fakt, że w ogóle taka ustawa jest i że udało się ją uchwalić już za drugim podejściem. W 2005 r. polska ustawa lobbingowa była chronologicznie trzecim tego typu aktem w Europie (po Gruzji i Litwie). W wielu krajach naszego kontynentu, w tym jego zachodniej części, od wielu lat bezskutecznie próbuje się sfinalizować proces legislacyjny dotyczący regulacji lobbingu. Rekordzistą pod tym względem są Włochy, gdzie w ciągu minionych 37 lat zgłoszono blisko 50 projektów ustaw lobbingowych, ale żaden z nich nie stał się obowiązującym prawem.

Drugą zaletą polskiej ustawy jest fakt oficjalnego uznania przez państwo lobbingu za działalność legalną. Stało się to wbrew powszechnemu na całym świecie, w tym w Polsce, utożsamianiu przez część opinii publicznej lobbingu z korupcją i uznawaniu go za działalność zasługującą na potępienie i wyeliminowanie. Polski ustawodawca postanowił pomyśleć o tej działalności bardziej racjonalnie. Niestety, na tym kończą się zalety ustawy z 2005 r., a zaczynają jej wady.

Nowy projekt ustawy jest w części dotyczącej lobbingu przeredagowaną wersją obecnie obowiązującej ustawy lobbingowej. Sprawiło to, że autorzy nie tylko powielili  krytykowaną definicję lobbingu, ale także przyjęli te same cele, które przyświecały autorom ustawy z 2005 r., na czele z jawnością życia publicznego.

Obowiązująca ustawa lobbingowa nie ma żadnego znaczenia praktycznego, jest bowiem fasadowa i w dużej części po prostu martwa. Poprawna regulacja lobbingowa ułatwia dostęp decydentów do darmowej, specjalistycznej wiedzy dostarczanej przez lobbystów. Promuje proces decyzyjny oparty na wiedzy i argumentach merytorycznych. Zapewnia szeroki i sprawiedliwy dostęp podmiotów bezpośrednio zainteresowanych przedmiotem regulacji prawnej do procesu decyzyjnego na dany temat. Podwyższa zaufanie do władz poprzez nadanie procesowi decyzyjnemu przejrzystości. Pozwala kontrolować nieuniknione w demokratycznym procesie decyzyjnym zjawisko wywierania wpływu przez grupy interesów. Wreszcie, umożliwia dostosowywanie regulacji prawnej do zmieniającego się zestawu środków i metod lobbingowych. Niestety, polska ustawa w najmniejszym stopniu nie spełnia takiej funkcji i nie przystaje do standardów wyznaczonych w tej dziedzinie przez regulacje amerykańskie i kanadyjskie.

Wiedząc, jak wiele jest do poprawy, pełen nadziei zabrałem się do lektury projektu Ustawy o jawności życia publicznego. Wynikami mojej analizy części projektu dotyczącej lobbingu postanowiłem podzielić się z Czytelnikami.  Poniższe uwagi są publicystyczną i okrojoną wersją większej całości przekazanej w ramach konsultacji do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Odnoszą się przede wszystkim do problematyki efektywnej regulacji prawnej lobbingu zgodnej ze światowymi standardami w tej dziedzinie. Tylko sporadycznie i marginalnie odniosę się do kwestii zgodności wybranych postanowień projektu z Konstytucją RP. Są jednak w projekcie postanowienia, które wzbudzają wątpliwości także pod tym względem.

Projekt ustawy o jawności życia publicznego w części dotyczącej lobbingu jest – czego nie kryją projektodawcy w uzasadnieniu – powieleniem obecnie obowiązującej Ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (której uchylenie przewiduje w przepisach końcowych), z kilkoma uzupełnieniami i modyfikacjami o różnym stopniu ważności.

PLUSY USTAWY, CZYLI: LITERATURA PRZEDMIOTU NIE JEST NAM ZUPEŁNIE OBCA

By nie gasić nadziei czytelników, zacznijmy od zalet przedstawionego projektu. Wśród pozytywów należy wymienić na pewno:

Ustanowienie obowiązkowej i regularnej sprawozdawczości lobbysty zawodowego może być milowym krokiem na drodze regulowania lobbingu w Polsce, pod warunkiem usunięcia błędów projektu

1. Wprowadzenie pojęcia „lobbysty” i „lobbingu” zamiast „podmiotu prowadzącego działalność lobbingową” i „działalności lobbingowej”. Zmiana drobna, ale słuszna. Wyraz lobbing zadomowił się w polskim języku naukowym, literackim i potocznym i nie ma powodu, aby stosować sformułowania zastępcze.

2. Poszerzenie grupy adresatów lobbingu o organy samorządu terytorialnego. W ten sposób w przyszłej ustawie dojdzie do potwierdzenia jednoznacznie faktu – dotąd dla wielu osób dyskusyjnego –  że zakres polskiej regulacji lobbingowej obejmuje proces stanowienia prawa w samorządzie terytorialnym.

3. Próba poszerzenia (na razie tylko nominalnie) zakresu działania ustawy lobbingowej poza dotychczas zakreśloną granicę „procesu stanowienia prawa”.

4. Ustanowienie obowiązkowej i regularnej sprawozdawczości lobbysty zawodowego, który będzie miał obowiązek informowania o adresatach, miejscu i formach wykonywanego lobbingu, a także o swoich zleceniodawcach. To może być milowy krok na drodze do regulowania lobbingu (pod warunkiem usunięcia fundamentalnych błędów projektu, które czynią ten krok ledwie kroczkiem).

5. Wyliczenie zestawu uprawnień lobbysty zawodowego zamiast nakładania na kierowników urzędów obsługujących organy władzy publicznej obowiązku umożliwiania lobbystom prowadzenia efektywnej działalności.

6. Wprowadzenie rozwiązań  mających na celu ujawnienie zleceniodawców lobbingu zawodowego oraz niezawodowego.

7. Poddanie obowiązkowi rejestracji również aktywności tzw. podmiotów zaangażowanych, a więc wykonujących tzw. lobbing niezawodowy.

MINUSY USTAWY: STARE WADY W NOWYM SOSIE

Wady niestety przeważają nad zaletami, dlatego należy poświęcić im więcej uwagi.

1. Lobbingowa łódka bols, czyli definicja, którą trudno spełnić

Najważniejsza w każdej ustawie lobbingowej jest definicja lobbingu. Sposób jej sformułowania  decyduje o powodzeniu lub klęsce prób regulacji lobbingu na całym świecie.

Najpoważniejszym mankamentem obecnie obowiązującej ustawy lobbingowej jest posłużenie się w niej wadliwą pod względem zakresowym definicją lobbingu

Porównanie definicji lobbingu i lobbingu zawodowego zawartych w projekcie oraz ich odpowiedników w dzisiejszej ustawie („działalność lobbingowa” i „zawodowa działalność lobbingowa”) prowadzi do wniosku, że tylko nieznacznie przeformułowano ustawowe definicje. Abstrahując od mankamentów stylistycznych czy gramatycznych nowej definicji, trzeba stwierdzić, że doszło do ograniczenia zakresu pojęciowego lobbingu poprzez wyłączenie organów władzy publicznej i ich przedstawicieli z grona lobbystów. Warto pamiętać, że lobbystów mogą wynająć także np. władze samorządowe zabiegające o określone zmiany w prawie. Te działania nadal pozostają wyłączone spod reżimu ustawy. Bez względu na dokonane drobne zmiany formalne definicje zawarte w projekcie zachowały wszystkie wady swoich poprzednich wersji. Ponadto doszły do nich nowe.

Nadzieja, że nareszcie usunięto fundamentalną wadę ustawy poprzez szerokie określenie form wykonywania zawodowego lobbingu, gaśnie po lekturze projektu.
Najpoważniejszym mankamentem obecnie obowiązującej ustawy jest bowiem posłużenie się w niej wadliwą pod względem zakresowym definicją lobbingu, która redukuje grono podmiotów uznawanych przez ustawę za lobbystów do tych, które prowadzą działalność lobbingową na podstawie umowy cywilnej. W efekcie osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę nie są według polskiego prawa lobbystami.

Lobbing, a więc działalność legalną, opartą na rzetelnej, specjalistycznej wiedzy, należy w Polsce raczej wspierać niż tylko kontrolować. Wspieranie nie wyklucza reglamentacji i inspirowania dobrych praktyk w tej dziedzinie

Usuwa to w lobbingową szarą strefę wszystkich tzw. lobbystów in-house (zatrudnionych przez duże firmy, stowarzyszenia czy związki zawodowe na podstawie umowy o pracę), ale także np. prawników reprezentujących klienta przed organami władzy publicznej. W tym drugim przypadku powodem może być zarówno forma ich zatrudnienia w firmie prawniczej, z którą klient zawiera umowę o świadczenie obsługi prawnej, jak również uznanie, że umowa cywilna łącząca prawnika z klientem nie jest kontraktem lobbingowym, ale ogólną umową świadczenia usług prawniczych. Praktyka stosowania polskiej ustawy lobbingowej zna przykłady obu opisanych zjawisk. Niestety, projekt Ustawy o jawności życia publicznego utrzymuje w mocy taki stan rzeczy. To oznacza, że prawdopodobnie nadal większość zawodowych lobbystów nie będzie spełniało ustawowej definicji zawodowego lobbysty!

Tu warto zwrócić uwagę na szerszy problem z definiowaniem lobbingu. Definiowany jako „każda działalność zmierzająca do wywarcia wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia przez organ władzy publicznej” bez wyliczenia możliwie szerokiego zestawu aktywności, które stanowiłyby przejawy lobbingu, grozi uznaniem za lobbing niezliczonych aktywności, z niniejszym artykułem na czele.

Z kolei zbyt oszczędne wyliczenie form aktywności lobbingowej, nawet z zastrzeżeniem, że jest to wyliczenie przykładowe, może doprowadzić do sytuacji, w której tylko takie, wskazane formy będą uznane za lobbing i zgłaszane. Cała szeroka gama działań lobbingowych znajdzie się wówczas poza ustawą, a więc także sprawozdawczością i w efekcie – poza kontrolą.

Kolejna wada projektu – stosowanie zbyt szerokich lub zbyt wąskich określeń lobbingu

Projektodawcy poszli tą drugą drogą, wyliczając konkretne formy lobbingu: niestety zestaw składa się tylko z „przedstawiania stanowisk, opinii i propozycji rozwiązań” (nota bene za lobbing trudno jest uznać „uzyskiwanie informacji” wymienione w tym samym artykule). Inny fragment projektu Ustawy sugeruje, że wymienione przedstawianie stanowisk i opinii ma następować wobec organu w trakcie prac nad projektem. Tym samym zaś wyklucza innych adresatów i inne sytuacje, które w dojrzałych regulacjach lobbingowych są zaliczane do lobbingu (np. kontakty poza oficjalnym trybem urzędowym, kontakty z członkami organu kolegialnego, posłami, urzędnikami itp.).

2. Lobbing niezawodowy, czyli tajemnicza grupa zaangażowanych

Wśród zarzutów kierowanych pod adresem polskiej ustawy wskazuje się np. fakt niczym nieuzasadnionego wyróżnienia „zawodowej działalności lobbingowej” jako części szerszego pojęcia „działalności lobbingowej”. Zakreślonemu bardzo szeroko zakresowi pojęciowemu definicji działalności lobbingowej towarzyszy poddanie szczegółowej regulacji tylko zawodowej odmiany tej działalności. Badacze są zgodni, że lobbing jest działalnością wyłącznie profesjonalną, wykonywaną w interesie osób trzecich i za wynagrodzeniem lub zwrotem poniesionych kosztów, bez względu na formę stosunku prawnego łączącego lobbystę ze zleceniodawcą. Wprowadzenie kategorii lobbingu innego niż zawodowy jest mylące i służy jedynie podtrzymaniu przekonania o istnieniu „różnych lobbingów”. Poddanie szczegółowej regulacji prawnej tylko tzw. „lobbingu zawodowego” wzmacnia przekonanie, że nadal istnieje lobbing nieuregulowany, czyli ta część lobbingu, która nie jest „zawodowa”. Sprawia to wrażenie, że cel ustawodawcy polegający na poddaniu lobbingu kontroli nie został osiągnięty już na etapie projektowania regulacji, nie mówiąc o jej obowiązywaniu.

Chociaż nie posłużono się w ustawie pojęciem „lobbysta niezawodowy”, stworzono określenie „podmiot zaangażowany”, który zgodnie z definicją prowadzi „lobbing niebędący lobbingiem zawodowym”. Dla ukazania, jak negatywne są konsekwencje wadliwych definicji, posłużę się przykładem.

Otóż w myśl projektu Ustawy podmiotem zaangażowanym, a więc niepodlegającym reżimowi ustawy dotyczącemu lobbystów zawodowych, będzie… osoba uprawiająca klasyczny lobbing, ale zatrudniona na podstawie umowy o pracę na część etatu. Do tej samej grupy „podmiotów zaangażowanych” wejdą obywatele czy członkowie organizacji obywatelskich działających bez wynagrodzenia lub za zwrotem kosztów, ale także członkowie stowarzyszeń branżowych utworzonych wyłącznie po to, aby ominąć przepisy ustawy lobbingowej i swobodnie uprawiać… lobbing.

Zastosowane w projekcie określenie „podmiot zaangażowany” ma zastąpić ustawowe pojęcie „podmiotu który zgłosił zainteresowanie”. Wskazany wśród plusów fakt objęcia „zaangażowanych” regulacją szerszą niż dotychczas uznałbym za dużą zaletę, gdyby nie mankamenty sposobu sformułowania stosownych przepisów. Złe wykonanie i fragmentaryczność niestety przesądzają o znikomym efekcie tej części regulacji. Podobnie jak obecnie w przypadku „podmiotów prowadzących zawodową działalność lobbingową” zyskamy jedynie spis „podmiotów zaangażowanych” i wykaz ich zamiarów aktualnych w momencie zgłoszenia.

Znaczącemu podwyższeniu ma ulec opłata rejestracyjna dla lobbystów zawodowych, którą postanowiono podwyższyć aż 10-krotnie. Projektodawca nie kryje, że zamierza de facto ograniczyć dostęp lobbystów do procesu decyzyjnego kierując się wyłącznie kryterium finansowym

Uwagę zwraca także niezrozumiałe zróżnicowanie podmiotów zaangażowanych i lobbystów zawodowych pod względem wymogów transparentności finansowej. O ile zaangażowani mają zgłaszać odpowiednim organom zestawienie źródeł dochodów oraz tzw. podmiotów finansujących, o tyle lobbyści zawodowi nie zostali w ogóle objęci tym obowiązkiem. Muszą jedynie wskazać podmioty, których interes reprezentują, ale bez danych dotyczących finansowania. W najlepszej sytuacji spośród czterech typów podmiotów, na który nałożono niejasny obowiązek „zgłaszania lobbingu” lub/i „zgłaszaniu zainteresowania projektem”, znajdzie się „przedstawiciel niebędący podmiotem zaangażowanym reprezentującym przedsiębiorcę zainteresowanego pracami nad projektem, który nie jest lobbystą”. Z dużą dozą prawdopodobieństwa można założyć, że w tej formie działać będą na przykład prawnicy reprezentujący biznes. Taki „przedstawiciel” musi przedstawić jedynie zgłoszenie pełnomocnictwa, podczas gdy organizacja społeczna albo branżowa ma obowiązek wskazania podmiotów go finansujących, a osoba fizyczna niebędąca lobbystą musi ujawnić swoje źródła dochodów.

3. Zagadka: jak się zgłasza lobbing?

Sposób sformułowania przepisów zawartych w rozdziale 5 jest niestety przykładem wyjątkowej niestaranności. W art. 29 ust. 1 projektu Ustawy mówi się o „zgłoszeniu lobbingu, w tym lobbingu zawodowego”. Projektodawca nie ujawnia jednak, jaki fakt skutkuje powstaniem obowiązku zgłoszenia ani tym bardziej kiedy to zgłoszenie ma nastąpić. Wzorcowe amerykańskie regulacje nakazują zazwyczaj zgłoszenie przed przystąpieniem do pierwszej czynności o charakterze lobbingowym, których szeroki zestaw jest w przepisach szczegółowo i jednoznacznie scharakteryzowany.

Wobec niskiego poziomu merytorycznego polskiej debaty publicznej i procesu decyzyjnego oraz odczuwalnego deficytu zasobów intelektualnych w polskiej polityce należałoby raczej oczekiwać możliwie szerokiego dostępu lobbystów do procesu decyzyjnego, przy jednoczesnym ustanowieniu wysokich kryteriów merytorycznych

W art. 29 ust. 2 i 10 projektu wspomina się już nie o „zgłoszeniu lobbingu”, ale o „zgłoszeniu zainteresowania pracami nad projektem” oraz ustanawia się sankcje za niezgodne z wymogami formalnymi zgłoszenie (w postaci utraty możliwości podjęcia czynności lobbingowych, czyli przedstawienia stanowisk i opinii). Nie sposób jednoznacznie ustalić intencji projektodawcy. Jeżeli popełniono błąd pisarski i skopiowano sformułowanie z obecnie obowiązującej ustawy („zainteresowanie projektem”) zamiast „zaangażowania” – to być może ustęp 10 jest doprecyzowaniem ustępu 1 art. 29, który mówi o „zgłaszaniu lobbingu”. Ale wówczas należałoby uznać, że lobbing został zredukowany tylko do „zainteresowania projektem” i tylko taki „lobbing” należałoby zgłaszać realizując dyspozycję art. 29 ust. 1. Równie uprawniony wydaje się być wniosek przeciwny – że zgłoszenie zainteresowania wskazane w ustępie 10 nie jest równoznaczne z uprawianiem lobbingu wymienionym w ustępie 1 art. 29, a więc należy zgłaszać zarówno „lobbing”, jak i „zainteresowanie”. Wówczas jednak brakuje odpowiednich sankcji za… niezgłoszenie innych form lobbingu niż zainteresowanie. To doskonała wiadomość dla lobbystów i „podmiotów zaangażowanych”. Gorsza niestety dla projektodawców, ponieważ w kolejnym punkcie przygotowana przez nich regulacja okaże się martwa.

Sankcją za niedopełnienie niejasnego obowiązku zgłoszenia jest niemożność przedstawienia opinii i stanowisk „organowi w trakcie prac nad projektem”. Można stwierdzić, że nie jest to dotkliwa sankcja, zważywszy że wobec braku definicji „organu” łatwo będzie uznać, że organem nie jest ani pojedynczy poseł, ani klub poselski, ani nawet minister, gdy projekt pochodzi od całej Rady Ministrów. Z drugiej strony, przy założeniu złej woli przedstawicieli władz państwowych, istnienie ogólnie sformułowanego przepisu niesie ze sobą poważne ryzyko jego wykorzystania w celu bardzo łatwego ograniczenia  dostępu do procesu decyzyjnego np. przedstawicielom określonych grup zawodowych, środowisk czy organizacji społecznych, krytycznych wobec osób sprawujących władzę w danym momencie (np. dziennikarzy czy organizacji typu watch-dog).

4. Gdzie jest prezydent i inni nieobecni?

W całej części projektu ustawy poświęconej lobbingowi oraz jawności w procesie stanowienia prawa pomija się milczeniem Prezydenta RP, który jest ważnym uczestnikiem procesu decyzyjnego w państwie

W całej części projektu ustawy poświęconej lobbingowi oraz jawności w procesie stanowienia prawa pomija się milczeniem Prezydenta RP. Jest on przecież ważnym uczestnikiem procesu decyzyjnego i legislacyjnego w państwie, a więc istotnym adresatem działalności lobbingowej. Na dowód wagi i zakresu wpływu prezydenta tylko na proces ustawodawczy wystarczy przywołać instytucje prezydenckiej inicjatywy ustawodawczej, uprawnienie prezydenta do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym czy tzw. weto prezydenckie. To jedynie wybrane z wielu aspektów działalności prezydenta podlegającej wpływom lobbystów (opisałem je szczegółowo w 2016 r. na łamach „Białostockich Studiów Prawniczych”). Fakt nieobjęcia zakresem ustawy lobbingu kierowanego do prezydenta jest kolejnym dowodem fragmentaryczności ustawy i niemożności osiągnięcia przez projektodawców deklarowanego przez nich celu w postaci nadania lobbingowi cechy jawności.

Prezydent okazuje się zresztą nie jedynym nieobecnym. Podobnie jak w obowiązującej ustawie lobbingowej, w projekcie w ogóle pominięto lobbing adresowany do innych organów decyzyjnych w państwie, w tym szczególnie mających uprawnienia prawotwórcze, jak np. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji.
Przepis obecnie obowiązującej ustawy lobbingowej, który nakłada na „kierowników urzędów obsługujących organy władzy publicznej określenie szczegółowego sposobu postępowania pracowników podległego urzędu z podmiotami wykonującymi zawodową działalność lobbingową”  umożliwia w praktyce rozszerzenie zakresu obowiązywania ustawy na organy administracji rządowej, a także organy samorządu terytorialnego czy wreszcie (choć jak dotąd tylko w teorii) na Prezydenta RP. W proponowanej w projekcie wersji tego przepisu wspomniany obowiązek utrzymano, ale nałożono go tylko… na Radę Ministrów. To kolejny punkt, w którym zyskamy możliwość zmiany złego stanu prawnego na jeszcze gorszy.

5. Ustawa prawie bezzębna, czyli nieprzemyślane sankcje

System sankcji w projekcie przewidzianych za naruszenie przepisów dotyczących lobbingu: fragmentaryczny i częściowo wątpliwy pod względem zgodności z konstytucją

Poprawne zaprojektowanie systemu sankcji wspiera efektywność regulacji prawnej. Niestety, również w tej dziedzinie projekt powiela wady obecnej ustawy, a do tego wykazuje nowe. Sankcją opatrzono wyłącznie dwa działania: prowadzenie lobbingu bez rejestracji (sankcja administracyjna) oraz złożenie niekompletnych zestawień i oświadczeń załączonych do „zgłoszenia lobbingu” lub „zainteresowania projektem”. W drugim przypadku projekt przewiduje… odpowiedzialność karną. Jest to pomysł zasługujący na krytykę z kilku powodów. Na pierwszy plan wybija się kwestia natury konstytucyjnej. Obowiązek, którego niespełnienie skutkuje odpowiedzialnością karną może być uznany za nie dość jednoznacznie i szczegółowo scharakteryzowany w przepisach, czego wymaga się w przypadku zagrożenia odpowiedzialnością karną. Co więcej, istnieje uzasadnione podejrzenie, że surowość przewidzianej kary jest niewspółmierna do pożądanego rezultatu jej ustanowienia oraz skutków społecznych jej zastosowania.

Wydaje się, że wystarczająco dotkliwą sankcją byłaby w tym wypadku kara finansowa lub kara czasowego zakazu wykonywania lobbingu. Odpowiedzialność karna w praktyce może zniechęcać lobbystów – na przykład adwokatów czy radców prawnych obawiających się utraty uprawnień do wykonywania zawodu – do ujawniania się, a taki jest podstawowy cel każdej ustawy lobbingowej. Prosty zabieg polegający na zmianie formy wykonywania lobbingu z regulowanej na nieregulowaną (np. wykonywanej na podstawie umowy o pracę) spowoduje, że lobbyści będą wykonywać swoją działalność legalnie, ale nie będą objęci reżimem ustawy. Ich działalność niepoddana żadnej kontroli państwa będzie miała zakulisowy, utajniony charakter.

Warto zwrócić też uwagę, że nie przewidziano żadnych sankcji za niedopełnienie dwóch kluczowych, nowych obowiązków określonych w ustawie: składania sprawozdań lobbingowych przez lobbystów zawodowych oraz uzupełniania danych zgłaszanych do rejestru lobbystów. Można się spodziewać, że zdecyduje to o powszechnym lekceważeniu tych obowiązków.

MIAŁO BYĆ PIĘKNIE, A WYSZŁO JAK ZAWSZE

Oparcie prac projektowych na fasadowej i fragmentarycznej ustawie lobbingowej z 2005 r. doprowadziło do powielenia jej wad i błędów. Lobbing w Polsce wymaga zupełnie nowej regulacji prawnej, stworzonej od początku, z poprawnie określonymi celami regulacji i należycie zakreślonym zakresem podmiotowym i przedmiotowym, skutecznej dzięki poprawnemu systemowi egzekwowania jej postanowień

Zestaw koniecznych elementów optymalnej regulacji lobbingowej tworzą: po pierwsze, poprawna, szeroka definicja działalności lobbingowej (lub lobbysty), która obejmuje zarówno różne formy prowadzenia działalności lobbingowej (tzw. lobbystów in-house, czyli stale współpracujących ze zleceniodawcą, np. w formie umowy o pracę oraz tzw. contract-lobbyists), jak i adresatów (lobbing adresowany do władzy ustawodawczej, wykonawczej, samorządowej, ale także – sądowniczej). Po drugie – obowiązkowy, jawny i wymagający regularnego odnawiania rejestr lobbystów. Po trzecie, skuteczny system egzekwowania przestrzegania przepisów ustawy w postaci nie tylko sankcji za jej naruszenie, ale także obowiązku regularnej, niezależnej sprawozdawczości lobbystów, ich zleceniodawców i adresatów lobbingu. Po czwarte wreszcie, zestaw wyłączeń podmiotowych i przedmiotowych, które z jednej strony wykluczą z obszaru regulacji  podmioty, których działalności nie powinno się obejmować reżimem ustawy, ale z drugiej nie będą też zbyt szerokie, aby lobbyści nie mogli ukrywać się w przebraniu np. rzecznika interesu publicznego, eksperta czy prawnika reprezentującego klienta w ramach obsługi prawnej.

Przepisy regulujące działalność lobbingową powinny zapewniać jej jawność. Celem powinno być jednak także umożliwienie prowadzenia takiej działalności jako wzbogacającej krąg uczestników procesu decyzyjnego o reprezentantów interesów branżowych i grupowych. W warunkach niskiego poziomu merytorycznego polskiej debaty publicznej i niskiej jakości procesu decyzyjnego, a także wobec odczuwalnego deficytu zasobów intelektualnych w  polityce oraz wysokich kosztów merytorycznej obsługi procesu decyzyjnego, zamiast redukcji liczby podmiotów prowadzących działalność lobbingową (temu ma służyć proponowane 10-krotne podniesienie wysokości opłaty rejestracyjnej dla lobbystów) należałoby raczej oczekiwać możliwie szerokiego udostępnienia procesu decyzyjnego lobbystom. Jednocześnie należałoby zagwarantować wysokie kryteria merytoryczne dla lobbystów: legitymowanie się odpowiednimi kwalifikacjami czy należytym poziomem prezentowanych stanowisk i opinii oraz rzetelność w spełnianiu obowiązków ustawowych dotyczących rejestracji i sprawozdawczości lobbingowej.

Niestety, ustawa w zaproponowanym kształcie nie osiągnie ani powyższych celów, ani tych deklarowanych przez jej autorów w uzasadnieniu i Ocenie Skutków Regulacji. Pozostawi ogromną część działalności lobbingowej poza reżimem regulacji prawnej, tak jak dzieje się pod rządami obecnie obowiązującej, fasadowej, ustawy lobbingowej.
Oparcie prac projektowych na aktualnej regulacji z 2005 roku niestety doprowadziło do powielenia jej wad i błędów. Lobbing w Polsce wymaga zupełnie nowej regulacji prawnej, stworzonej od początku: z poprawnie określonymi celami regulacji i należycie zakreślonym zakresem podmiotowym i przedmiotowym, skutecznej dzięki poprawnemu systemowi egzekwowania jej postanowień. Ustawa o jawności życia publicznego w części dotyczącej lobbingu i w formie przedstawionej do konsultacji nie będzie posiadała żadnej z tych cech.

Projektodawcom należy oddać sprawiedliwość i dostrzec kilka przejawów ich dążenia do twórczej modyfikacji obowiązującej ustawy poprzez dodanie elementów od dawna postulowanych w literaturze przedmiotu. Niestety, fragmentaryczność tych zabiegów, ich nieumiejętne skonstruowanie, liczne błędy językowe i legislacyjne, a przede wszystkim wadliwie sformułowana definicja lobbingu sprawiają, że wartość tych szlachetnych, jak chciałbym zakładać, intencji okazuje się znikoma.

*Marcin Michał Wiszowaty, dr hab., Katedra Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego
Ocena Czytelników
[Razem: 0 Średnio: 0]

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

wp-puzzle.com logo