K. Stępniak: Oddajmy głos obywatelom! Przegląd konstytucyjnych instrumentów partycypacyjnych

Partycypacja (participes) z języka łacińskiego znaczy uczestniczenie. Uczestniczenie jako formę działania w większej grupie, projekcie czy wspólnocie. Oczywiście działania partycypacyjne możliwe są zarówno w zadaniach publicznych, jak i prywatnych np. w firmie czy społecznych np. w stowarzyszeniu. Partycypacja obywatelska oznacza nie tylko proces kolektywnego podejmowania decyzji, ale także możliwość współdecydowania o losach państwa, województwa, gminy, czy osiedla lub sołectwa. Poziom uczestnictwa obywateli w życiu publicznym może przybierać nie tylko różne formy, o czym powiem za chwilę, lecz także różne poziomy zaangażowania.

Natężenie partycypacji możemy podzielić na znikomy, średni oraz wysoki. Jako najniższy poziom uczestnictwa wyróżniamy udział poprzez bycie informowanym o sprawach publicznych. Jest to tzw. otoczenie partycypacji. Kolejne dwa stopnie, czyli konsultowanie oraz współdecydowanie to działania stricte partycypacyjne.

Informowanie to najprostsza forma partycypacji, angażująca obywateli w najmniejszym stopniu. Działania władz sprowadzają się do poinformowania obywateli o decyzjach ich dotyczących. Nie ma tutaj miejsca na jakikolwiek aktywny wpływ ludzi na kształt podejmowanych przez władzę działań.

Konsultowanie jest kolejnym „stopniem” na drabinie partycypacyjnej ze względu na zwiększony udział obywateli w prowadzonych działaniach. Poza poinformowaniem, władza daje obywatelom możliwość wypowiedzenia się na temat planowanych działań. Osoby uczestniczące w konsultacjach występują niejako w roli „doradców”, których pyta się o zdanie i opinie w konkretnej sprawie. Głosy obywateli są więc rozważane, choć nie ma gwarancji, że zostaną wzięte pod uwagę. Obecnie, ze względu między innymi na regulacje prawne, jest to jedna z najpopularniejszych form partycypacji obywatelskiej w Polsce.

Współdecydowanie jest najwyższym stopniem partycypacji obywatelskiej ze względu na pełne partnerstwo pomiędzy władzą a obywatelami polegające na przekazaniu obywatelom części kompetencji (ale i tym samym odpowiedzialności) dotyczących podejmowanych działań i decyzji.

Partycypacja obywatelska, jej poziom oraz możliwe formy działania muszą być osadzone w realiach prawnych. To władza, przy kształtowaniu ustroju, w tym ustanawianiu konstytucji określa możliwości uczestnictwa obywateli. Oczywiście mowa o kształtowaniu pryncypialnych i zupełnie podstawowych założeń systemowych. To od kształtu umowy społecznej, jaką jest konstytucja, zależy dalsze ustawodawstwo oraz możliwość kształtowania prawnych i faktycznych form działania społeczeństwa.

Warto zaznaczyć, że mechanizmy partycypacyjne mogą zawierać być wielofunkcyjne. Oprócz oczywistej funkcji społecznej, która pozwala na aktywizowanie obywateli w procesie decyzyjnym, należy wyeksplikować funkcję kreacyjną – możliwość tworzenia nowych projektów, rozwiązań prawnych, a nawet instytucji; funkcję kontrolną czy też funkcję inicjującą i ingerującą.

W niektórych systemach prawnych możliwość partycypacji obywateli stoi na tak szerokim poziomie, że możemy mówić wręcz o systemie demokracji partycypacyjnej. Wśród państw, które zasługują w tym zakresie na wyróżnienie jest Konfederacja Szwajcarii czy też Stany Zjednoczone Ameryki.

Warto podkreślić, że narzędzia partycypacji obywatelskiej nieodłącznie związane są z demokracją bezpośrednią i jej instrumentami. Ta zaś miała swoje początki już w demokracji ateńskiej.

We współcześnie przyjętych systemach demokratycznych mechanizmy partycypacji obywatelskiej nie mają za zadanie zastępowania demokracji przedstawicielskiej. Chodzi raczej o uzupełnienie jej założeń, a jednocześnie umożliwienie społeczeństwu czynnego uczestniczenia w procesie decyzyjnym na różnych poziomach życia publicznego. Nie można mówić o wypieraniu demokracji przedstawicielskiej przez instrumenty partycypacyjne.

W Polsce głównymi mechanizmami partycypacyjnymi na poziomie makro jest referendum ogólnokrajowe, przede wszystkim w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa (art. 125 Konstytucji), następnie w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację określonej umowy międzynarodowej (art. 90 Konstytucji) i wreszcie w sprawie zatwierdzenia zmian określonych w przepisach konstytucji RP (art. 235 ust. 6). Ponadto wyróżniamy referendum lokalne. Warto podkreślić, że referendum zawsze ma charakter pomocniczy – uzupełniający wobec instytucji demokracji przedstawicielskiej.

Ponadto w Polsce, za sprawą inicjatywy samorządowej od kilku lat istnieje możliwość współdecydowania obywateli o kształcie budżetów miast i gmin. Budżet partycypacyjny, bo o nim mowa, pozwala na współdecydowanie przez mieszkańców danego regionu o tym w jaki sposób będą wydatkowane środki publiczne w okolicy. Mają oni również możliwość zgłaszania projektów dotyczących inwestycji w małych ojczyznach. Budżet ten jest realizowany już w kilkunastu miastach w Polsce. Między innymi w Warszawie, Lublinie, Toruniu.

Środkiem partycypacyjnym, na którym chciałbym się skupić jednak jest obywatelska inicjatywa ustawodawcza. Polski ustrojodawca uregulował ją w art. 118 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z nim grupa co najmniej 100 000 polskich obywateli ma prawo wnieść do Sejmu projekt ustawy. Istota tej instytucji polega więc na tym, że dostęp do inicjatywy ustawodawczej, który dotychczas był zarezerwowany dla podmiotów politycznych (posłów, Senatu, Prezydenta, Rady Ministrów) przysługuje także bezpośrednio samym obywatelom. Szczegółowy tryb postępowania w zakresie inicjatywy ustawodawczej określa ustawa z 24 czerwca 1999 roku o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli.

Główne założenia ustawy są następujące:

– Konieczne jest utworzenie komitetu inicjatywy ustawodawczej (przynajmniej 15 polskich obywateli mających czynne prawo wyborne do Sejmu)

– Komitet musi zgromadzić co najmniej 1000 podpisów osób popierających projekt ustawy,

-Konieczne jest zawiadomienie Marszałka Sejmu o powstaniu komitetu, z tą chwilą otrzymuje on osobowość prawną,

– Projekt ustawy wraz z załączonym wykazem 100 000 podpisów musi być włączony do sejmu w ciągu trzech miesięcy od postanowienia Marszałka o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu.

Konstytucja RP przewiduje dodatkowe ograniczenia przedmiotowe w zakresie inicjatywy ustawodawczej obywateli. Nie może ona bowiem dotyczyć:

– projektu ustawy budżetowej oraz ustaw bezpośrednio wyznaczających sytuację finansów publicznych – inicjatywę posiada wyłącznie Rada Ministrów (art. 221 Konstytucji),

– projektu ustawy o zmianie Konstytucji – inicjatywa przysługuje grupie obejmującej co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senatowi oraz prezydentowi (art. 235 ust. 1 Konstytucji).

Ze statystyk wynika, że pod projektami ustaw obywatelskich podpisało się już ponad 5 milionów Polaków. Większość z tych projektów nie doczekało się jednak realizacji. Parlament wykazuje się wyjątkową opieszałością względem inicjatyw obywatelskich. Statystyki są zatrważające, gdyż przez przeszło 20 lat funkcjonowania instytucji pełną ścieżkę legislacyjną przeszło mniej niż 10 projektów.

Ideą, która przyświecała ustrojodawcy było umożliwienie wnoszenia własnych projektów w formie ustaw. Niestety przez lata funkcjonowania, zdarzały się nawet sytuację, w których projekt procedowany przez Parlament nie był do końca zgodny z zamysłem projektodawców.

Dodatkowo konstrukcja inicjatywy obywatelskiej ma charakter pośredni. Co oznacza, że podlega ona rozpatrzeniu przez Sejm, jak każda inna inicjatywa, i Sejm ma prawo do jej modyfikacji. Brak jest obecnie możliwości zgłaszania przez autorów podczas prac w parlamencie wniosków mniejszości w przypadku dokonania przez komisję sejmową znacznych zmian w projekcie. Ten stan można by jednak zmienić, posługując się wzorem zaczerpniętym chociażby z Łotwy.

Tam nieprzyjęcie projektu w wersji przedłożonej przez obywateli rodzi obowiązek zarządzenia referendum w tej sprawie. Chcąc jednak wprowadzić takie rozwiązanie w Polsce, należałoby zmienić Konstytucję i jednocześnie zwiększyć liczbę podpisów poparcia pod inicjatywą obywatelską. Komitet inicjatywy ustawodawczej powinien również mieć możliwość wycofania projektu, gdy ten w parlamencie zaczyna rozmijać się z pierwotnym zamysłem.

Podsumowując przedstawione aspekty prawne oraz faktyczne stosowania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej należy stwierdzić, że:

– Obywatelska inicjatywa ustawodawcza nie jest chętnie wykorzystywanym przez polaków środkiem partycypacji obywatelskiej. W naszym kraju wciąż panuje mentalność nieangażowania się w sprawy publiczne.

– Parlament z niechęcią proceduje projekty obywatelskie i często trafiają one do tzw. “zamrażarki legislacyjnej”, bądź są odrzucane na pierwszym posiedzeniu.

– Aby wyjść z inicjatywą ustawodawczą potrzebny jest zorganizowany ruch, wiele środków na zbieranie podpisów, a także duży nakład osobowy. To wszystko powoduje znikome zainteresowanie wysuwaniem inicjatyw obywatelskich.

– Czas 3 miesięcy na zebranie 100 000 podpisów jest znacznym ograniczeniem, który powoduje duże bariery realizacji takiej inicjatywy.

– Po wniesieniu inicjatywy projektodawcy mają bardzo mały wpływ na ostateczny kształt aktu prawnego, co stanowi zaburzeni idei partycypacyjnej.

– Często obywatelska inicjatywa ustawodawcza służy realizacji partykularnych interesów partii politycznych.

– W sferze inicjatywy ustawodawczej potrzebne są zmiany legislacyjne. Wydaje się jednak, że na początek wystarczająca będzie zmiana podejścia Parlamentu oraz bardziej przychylne traktowanie projektów pochodzących od suwerena!

Najważniejszym pozostaje chęć uczestniczenia w sprawach publicznych, w drugiej kolejności pozostaje ukształtowanie instytucji konstytucyjnych w taki sposób, aby można było z nich efektywnie korzystać.

*Kamil Stępniak jest doktorantem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu w Białymstoku, autorem kilkunastu artykułów naukowych, a także m.in. monografii naukowej pt. Legislacja w Polsce. Aspekty prawne i aksjologiczne (http://think-make.pl/produkt/legislacja-w-polsce-aspekty-prawne-i-aksjologiczne)

Ocena Czytelników
[Razem: 1 Średnio: 5]

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

wp-puzzle.com logo