Ewa Łętowska: Za głupstwa królów płacą ich narody – indemnizacja w czasie zarazy (cz. I)

4.3
(3)

W dniach 3 i 8 kwietnia 2020 r. uczestniczyłam w  Zebraniach Naukowych Katedry Prawa Karnego UJ (realizowanych za pośrednictwem platformy Zoom), w ramach cyklu spotkań “Prawo w czasie epidemii”. Opracowanie rekapituluje moje wystąpienia w dyskusji.

Część druga będzie poświęcona zwięzłej prezentacji reżimu prawnego Ustawy z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (Dz. U. 2002, Nr 233, poz. 1955)

1. Ustawa z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych uzupełnia trzy ustawy z 2002 r. o stanach nadzwyczajnych (stan wojenny (1), stan wyjątkowy (2), stan klęski żywiołowej (3)) o których mowa w rozdziale XI Konstytucji. Do jej wydania upoważnia art. 228 ust. 4 „ustawa może określić podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela” (wytł. E.Ł.).

(1) Ustawa o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej z 29 sierpnia 2002 r., tj. Dz. U. 2017, poz. 1932

(2) Ustawa z 21 czerwca 2002 r., Dz.U. 985, ze zm.

(3) Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r., tj. Dz. U. 2017, poz. 1897.

2. Ustawa spełnia tę zapowiedź, regulując odrębny reżim odpowiedzialności:

  • na zasadzie ryzyka; arg. z art. 3 ust. 2, w charakterystyczny sposób regulującego egzonerację, typowo dla odpowiedzialności na tej podstawie .
  • ogranicza zakres odpowiedzialności do doznanej straty (z wyłączeniem utraconego zysku – art. 2 ust. 2, w granicach normalnego związku przyczynowego – art. 2 ust. 3 w tym zakresie bowiem odsyła do ogólnych przepisów k.c. ;
  • przewiduje tryb mieszany – administracyjno-sądowy – realizacji roszczenia (art. 5-6 ustawy) .

3. Ustawa 2002 nigdy nie była stosowana w praktyce sądowej. Nie ma więc orzecznictwa. Stawia natomiast bardzo wysokie wymagania umiejętnościom sędziów i ich gotowości samodzielnego podejmowania decyzji.

4. Ustawa 2002 stała się instrumentem sporu politycznego w związku z epidemią COVID19.

    • Odszkodowań z ustawy 2002 można się domagać za straty poniesione „w czasie” stanu nadzwyczajnego, kiedy to  jednocześnie nie można urządzać wyborów.  Bez ogłoszenia stanu nadzwyczajnego (stan epidemiczny panujący w Polsce nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji, jakkolwiek charakteryzuje się wieloma ograniczeniami) panuje reżim odszkodowawczy przewidziany w k.c. Jest on bardziej (choć chyba tylko w teorii w teorii) szczodry dla poszkodowanych. Brak też w stanie epidemii ograniczeń prawnych co do przeprowadzenia wyborów. Połączenie tych dwóch kwestii spowodowało nadawanie fałszywych etykiet prawnym skutkom Ustawy 2002 i prawnemu reżimowi stanu nadzwyczajnego.
    • Iluzja pierwsza. Ograniczenia sanitarne i dekoniunktura ekonomiczna, związane ze stanem epidemicznym, nietworzącym stanu nadzwyczajnego, powodujące wiele negatywnych skutków gospodarczych, wzbudziły u poszkodowanych nierealistyczne nadzieje indemnizacyjne wobec ustawy 2002 r. Było to spowodowane nietrafnym przekonaniem, że ustawa ta zapewni pełność rekompensaty strat, łącznie z utraconymi zyskami. To spowodowało naciski na wprowadzenie stanu klęski żywiołowej w oczekiwaniu, że ustawa 2002 umożliwi rekompensaty w oczekiwanej wysokości. W rzeczywistości ustawa ofiaruje indemnizacyjnie znacznie mniej, niż ogólny reżim odszkodowawczy z k.c. (art. 417 i nast.), znajdujący zastosowanie (teoretycznie) w stanie epidemicznym.
    • Iluzja druga. Politycy zainteresowani  zmianą konstytucji (aby przesunąć pierwotny termin wyborów prezydenckich, które nie mogłyby się odbyć w razie ogłoszenia stanu nadzwyczajnego) – z kolei rozpowszechniali nieprawdziwe informacje o nieuchronnych „gigantycznych odszkodowaniach” dla koncernów zagranicznych jakoby możliwych przy ogłoszeniu stanu nadzwyczajnego (J. Gowin, TVN24). Miało to służyć zniechęceniu do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej nawet tych, którzy postulowali jego wprowadzenie w celu ujęcia w konstytucyjne ramy niezbędnych  ograniczeń i legislacji ad hoc, spowodowanych istniejącym faktycznie lecz nie de iure, stanie klęski, nazywanej stanem epidemicznym.
    • Iluzja trzecia. Podobnie działał zarzut że stan klęski żywiołowej nieuchronnie wiąże się z cenzurą i militaryzacją życia (min. J. Emilewicz); iluzja ta wynika z nieświadomości, że żaden ze stanowi nadzwyczajnych nie ma “stałego zestawu” środków przedsiębranych przez władze; że nie musi się (lecz tylko może) z niektórych korzystać; że zwłaszcza stan klęski żywiołowej charakteryzuje się mnogością możliwości, byleby podejmowanych celowo i proporcjonalnie.
    • Iluzja czwarta to zarzut, że skuteczna walka z epidemią jest możliwa tylko lub przede wszystkim w pozakonstytucyjnym „stanie epidemicznym”, w reżimie zwalczania zakażeń o chorób zakaźnych (ZOZZ). Natomiast wprowadzenie stanu nadzwyczajnego (klęski żywiołowej) z art. 228 Konstytucji znacznie utrudniłoby czy uniemożliwiło walkę z pandemią i realizacje konstytucyjnych zadań państwa i miałby się nieuchronnie wiązać z chaosem (T. Nowina Konopka). Alternatywę te oparto na kontrfaktycznym założeniu (P. Tuleja) rozłączności działania ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych (ZOZZ) i ustawy o stanie klęski żywiołowej. Tymczasem stan klęski żywiołowej i stany (środki)  z ustawy ZOZZ mogą współistnieć. Natomiast indemnizacje w takim stanie wpółistnienia reguluje ustawa 2002, podczas gdy obecnie (stan epidemiczny, stan epidemii z ZOZZ) indemnizacyjne zaplecze tych stanowi stanowi k.c., ewidentnie nie adekwatny w tej sytuacji.

5. W wypadkach szkód masowych, o dużym zasięgu, właściwy reżim stwarzają nie przepisy o odszkodowaniu, lecz reżimy repartycyjne. Reżim odszkodowawczy po prostu przerzuca ciężar szkody indywidualnej z poszkodowanego do majątku sprawcy lub czerpiącego korzyść z działalności szkodzącej. Przy szkodach masowych, kataklizmach – lepiej sprawdzają się różne mechanizmy repartycyjne. Są to reżimy ubezpieczeniowe, pomocowe (publicznoprawne, budżetowe) oraz samopomocowe (solidarnościowe- Aufopferung). Ich cechą charakterystyczną jest to, że nie zapewniają one pełnej rekompensaty i że przewidują różne formy udziału własnego poszkodowanego w doznanej stracie.

6. Indemnizacja za szkody wyrządzone przez akty władzy – uwagi ogólne.  Obok prawnego reżimu odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy (art. 417- 421k.c.), obok znajdującej tu niekiedy zastosowanie odpowiedzialności deliktowej i kontraktowej, a także indemnizacyjnych przepisów k.c. wykraczających poza te reżimy (np. art. 438), w wielu działach prawa przewiduje się kazuistyczne, rozproszone sytuacje statuujące odpowiedzialność rozmaicie personifikowanej „władzy” (Skarb Państwa, organy samorządu, osoby prawne wyposażone we władztwo) za szkody w jakiś sposób powiązane  z jej  działaniem. Zbiór ten jest nieuporządkowany i chaotyczny. Żadna konwencja systematyzacyjna nie byłaby odporna na próby jej obalenia. Sytuacje te czasem zbiorczo określa się opisowo  jako szkody przy wykonywaniu funkcji publicznych. Starsze piśmiennictwo nie zajmowało się intensywniej tą grupą[1], raczej ograniczając się do komentowania przepisów je normujących przy okazji analizy „branżowych” aktów normatywnych.

7. Konstytucja (jej art. 77)  miała porządkujące znaczenie dla tej grupy wypadków. Ustawa 2002 stwarzająca tu wspólny reżim  indemnizacyjny dla trzech ustaw i będąca wyrazem logicznego choć nie w pełni operacyjnego systemu, jak dotychczas nie wzbudzała szerszego zainteresowania piśmiennictwa[2].

8. Art. 77 Konstytucji od 1997 r. jest zwornikiem prawa indemnizacyjnego dotyczącego szkód powstałych przez niezgodne z prawem wykonywanie funkcji publicznych[3]. Przepis dotyczy zatem tylko szkód wyrządzonych działaniem naruszającym prawo. Indemnizacja  zaniechania legislacyjnego (art. 417 § 4 k.c.) nie ma konstytucyjnego zakotwiczenia. Hipoteza wykorzystania art. 417 § 4 k.c. do indemnizacji zaniechania wprowadzenia stanu klęski żywiołowej nie jest, moim zdaniem, ani realna, ani użyteczna.

9. Art. 77 Konstytucji w ogólności m. zd. nie jest ani samoistną, ani subsydiarną podstawą roszczeń odszkodowawczych. Nie  proklamuje też zasady pełności odszkodowania, nie wspominając już o zadośćuczynieniu za krzywdę moralną. Przepis ten jest raczej konstytucyjną wskazówką adresowaną do ustawodawcy, determinując granice jego swobody normowania (nie można pozbawić możliwości uzyskania odszkodowania, gdy administracja działała niezgodnie z prawem; niezgodność z prawem – dotycząca dób szczególnie chronionych konstytucyjnie czy szczególne natężenie bezprawności) i jest wskazówką aksjologiczną przy ważeniu, występującym w ramach kontroli konstytucyjności).

10. Bezczynność legislacyjna a brak wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Przepis ten bywał wykorzystywany w piśmiennictwie i orzecznictwie do konstruowania odpowiedzialności za bezprawie legislacyjne (brak wydania aktu prawnego), na poziomie ustawowym[4]. W praktyce SN odnotować można wypadki konstruowania odpowiedzialności za bezprawie legislacyjne[5], jednakowoż m. zd. były to próby nieudane, charakteryzujące się nadmiarem dowolności w ocenie poszczególnych przesłanek. Przyczyną mych wątpliwości są trudności dowodowe w skonstruowaniu adekwatnego związku przyczynowego, którego wymaga k.c. między zaniechaniem legislacyjnym jako zdarzeniem szkodzącym a szkodą. W wypadku zamiaru wykorzystania tej prawnej podstawy do odpowiedzialności za niewprowadzenie stanu klęski żywiołowej sytuacja jest jeszcze trudniejsza, z uwagi na sytuację decyzyjną ustawodawcy. Trzeba byłoby bowiem wykazać związek przyczynowy o charakterze adekwatnym między zaniechaniem organu zobowiązanego do inicjacji i wprowadzenia stanu nadzwyczajnego oraz  konkretną szkodą, konkretnego poszkodowanego. Jest to dowód karkołomny (okoliczność negatywna; wielość czynników usprawiedliwiających podjętą decyzję, i to  w warunkach zwiększonej tolerancji dla ryzyka ustawodawcy; trudność odtworzenia prawdopodobnego wpływu różnych czynników na doznaną szkodę, aby wyeliminować casus mixtus). Trudno w tego rodzaju ocenach uciekać się do biegłych, których rola odbiegałaby też od tego, czego zazwyczaj oczekuje się od eksperta w pewnej dziedzinie. Także oczekiwanie tego rodzaju ocen od sądów zmuszałoby sąd do wchodzenia w ocenę decyzji par excellence politycznych, przed którymi sądy należy raczej chronić.

11. Inne niż w prawie krajowym przesłanki odpowiedzialności na tle ETPCz (rodzaj zdarzenia szkodzącego, inaczej ujęty związek przyczynowy oraz inaczej ujęta rekompensata) powodują, że o ile wątpliwe jest m.zd. sądowe orzeczenie odszkodowania za bezczynność legislacyjną, o tyle łatwiej (nie znaczy: łatwo) można byłoby sobie wyobrazić pozytywne orzeczenie ETPC za naruszenia praw człowieka na skutek niepodjęcia/niewprowadzenia jakiegoś aktu legislatywy.


[1] J. Boć, Wyrównanie strat wynikłych z legalnych działań administracji, Wrocław 1971; E. Łętowska, Charakter odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu funkcji publicznych i jej stosunek do odszkodowawczej odpowiedzialności kodeksowej, [w:] Studia z prawa zobowiązań. Księga pamiątkowa ofiarowana Profesorowi Alfredowi Ohanowiczowi, red. i wstęp Z. Radwański, Warszawa 1979, s. 83-102; taż,  System Prawa Administracyjnego, t. 3, red. T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław 1978, s. 516-533.

[2] Zwięzłe ujęcia: S.Steinborn w: Konstytucja RP, T. II,  Komentarz,  red. M.Safjan, L.Bosek, Warszawa 2016, s. 1612; J. Parchomiuk, w: System Prawa Administracyjnego. Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, t.12, red .(R.Hauser, Z. Niewiadomski, A.Wróbel, Warszawa 2010),  s. 460; A. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, Warszawa 2012, s. 308 – 310.

[3] L. Bosek, w: Konstytucja RP, T. I ,  Komentarz,  red. M.Safjan, L.Bosek, Warszawa 2016, s. 1725 – 1784.

[4] L. Bosek, Bezprawie legislacyjne, Warszawa 2007. Autor ten m.zd. przecenia teoretyczne i praktyczne znaczenie art. 417 § 4 k.c.

[5] SN 19.5.2009 r., III CZP 139/08, OSNIC 11/2009, poz. 144.

Ewa Łętowska

konstytucyjny.pl

Print Friendly, PDF & Email

How useful was this post?

Click on a star to rate it!

Average rating 4.3 / 5. Vote count: 3

No votes so far! Be the first to rate this post.

0 0 vote
Article Rating
Subscribe
Powiadom o
guest

Witryna wykorzystuje Akismet, aby ograniczyć spam. Dowiedz się więcej jak przetwarzane są dane komentarzy.

0 komentarzy
Inline Feedbacks
View all comments